招标代理机构在工程建设全过程咨询中的角色优势分析

      一、项目概况
 
      1.工程建设项目概况
      SD智谷创业园项目一期工程旨在实现“集约、低碳、生态、智慧”等战略要求的功能格局,打造“以智慧城市企业为核心、以产业园区为载体、以产业联盟为支撑”的智慧商务产业园区,提供智慧城市顶层设计平台,立足本省、辐射全国,促进智慧商务应用市场和产业链的迅速发展。该项目一期工程总建筑面积90750平方米,其中3号楼为双塔综合主楼,建筑面积38640.37平方米,层数20层,檐高76.5米。
      2.项目参建单位简述
      该项目由SD智谷创业园有限公司投资建设,总投资10亿元以上。
      SD智谷创业园有限公司属于为该项目专门设立的项目公司。公司股东为民营企业,所配备的项目管理人员相对较少,仅包括总经理、财务总监以及合约财务人员等,主要负责各参建单位工程价款的支付和审批,其他建设管理工作则由全过程咨询机构承接实施。
      SD智谷创业园项目一期工程参建单位较多,约有20余家施工单位和供应商,均由项目公司作为招标人委托全过程咨询公司进行招标代理,通过招标程序最终选定。各参建单位均与项目公司直接签订合同,包括施工总承包合同、各类专业承包合同、货物供应合同、服务合同等。
      中咨环球(北京)工程咨询有限公司(以下简称“中咨环球”)作为专业从事工程咨询的中介机构,具备相应的工程咨询资质和专业人员能力,受项目公司委托为本项目提供全过程咨询服务,包括项目管理、招标代理、造价咨询和施工监理等。
      3.项目建设管理模式
      项目建设管理模式较多,包括DBB、CM、BOT、PMC等模式。其中PMC(Project Management Contractor)模式在全过程咨询单位中相对采用较多。PMC模式由建设单位聘请专业的项目管理机构,代表其对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。因PMC模式在项目设计、采购、施工、调试等阶段的参与程度和职责范围不同,可以将其分为三种基本应用模式:
      A模式:建设单位选择设计单位、施工单位、供货商,并分别与之签订设计合同、施工合同和供货合同,委托PMC进行工程项目管理。
      B模式:建设单位与PMC签订项目管理合同,通过指定或招标方式选择设计单位、施工单位、供货商,但建设单位不与其签订合同,而是由PMC分别与其签订设计合同、施工合同和供货合同。
      C模式:建设单位与PMC签订项目管理合同,由PMC自主选择施工单位和供货商,并与其签订施工合同和供货合同,但不负责设计工作。
      根据项目特点和参建单位情况,SD智谷创业园项目一期工程建设管理模式为PMC模式中的A模式,即由全过程咨询机构协助建设单位通过招标选定各参建单位,并协助建设单位和参建单位进行标后谈判,但不涉及合同实质性内容的更改调整,也不参与合同文件的签字盖章等。各参建服从全过程咨询机构的管理协调。
      二、全过程咨询范围和方式
      1.全过程咨询范围
      依据国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号,以下简称515号文)的规定,要破解工程咨询市场供需矛盾,创新咨询服务组织实施方式,大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。特别是要遵循项目周期规律和建设程序的客观要求,在项目决策和建设实施两个阶段,重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。
      515号文规定,在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中,鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务,满足建设单位一体化服务需求,增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提,帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。
      按此规定,在工程建设实施阶段,国家重点培育的是工程建设全过程咨询,其咨询范围包括招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等服务中的数项服务组合。在工程实践中,勘察设计单位处于建筑行业生态链的上游,掌握的资源好,收取的费用高,在国家鼓励工程总承包和全过程咨询的双政策驱动下,更偏向与施工单位联合或进一步扩充自身实力,将精力和资源更多投入工程总承包业务,而不是全过程咨询业务。
      目前咨询市场常见的全过程咨询业务范围多是集招标代理、造价咨询、施工监理和项目管理于一身的“N+1”模式,其中的1是项目管理,N是其余范围的1项或N项业务。SD智谷创业园项目一期工程的全过程咨询范围为“3+1”模式,3为招标代理、造价咨询、施工监理,1为项目管理。该模式以项目管理为主线,将散落于不同建设阶段的招标代理、造价咨询和施工监理等业务集结并串联为一体,有效提升整合能力和组织能力,减少建设单位的管理压力和协调强度。
      2.全过程咨询方式
      515号文规定,工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施,也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。由多家咨询单位联合实施的,应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。
      515号文要求,全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时,应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务,在保证整个工程项目完整性的前提下,按照合同约定或经建设单位同意,可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位,全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。
      按照上述规定,全过程咨询服务可以委托一家具有综合能力的咨询机构,也可以由多家单位组成联合体共同实施。因此,有意愿推进全过程咨询业务的多是综合能力强的项目管理单位或施工监理单位等,但有实力推进的则是咨询业务类型多元、企业自身实力强大、市场经营资源丰富的大型咨询单位。
      大型咨询单位的业务整合度高、人员储备足够、资金供应充足,天然具备全过程咨询工作所需要的基础条件,能够独立推进全过程咨询业务,或作为牵头人引领小型专业机构组建联合体提供组合服务。
      对于小型咨询单位而言,其角色定位更多是市场跟从,努力提高自身专业服务能力和细分市场排名,积极参与大型咨询机构的专业分包或专项服务,在市场经营领域进行细分补缺。
      SD智谷创业园项目一期工程的全过程咨询方式由项目公司委托中咨环球一家单位提供全过程咨询服务。中咨环球具备多项资质,能够为项目公司提供项目管理、招标代理、造价咨询和施工监理等专业服务。其中3号楼的单体建筑面积超过3万平方米,中咨环球受限于监理资质等级,将其转委托给某房建监理甲级资质单位进行监理。
 
      三、代理机构角色定位
 
      1.代理机构角色定位
      全过程咨询业务的领域包括招标代理在内,甚至以招标代理作为咨询工作的起点,招标代理机构自然能够提供全过程咨询服务。但据本文前述观点,全过程咨询业务拼的是综合实力或整合能力,在实践中多以项目管理单位或施工监理单位为主推进,招标代理机构较少作为主角登场,更多是以专业机构的配角身份参与全过程咨询服务。
      招标代理机构作为简政放权的改革对象之一,其所在的行业是工程建设领域最早取消资质认定的行业之一。2021年,在取消工程建设项目招标代理资格4年后,造价咨询行业的资质认定也被取消。原先取消资质呼声很高的施工监理行业,资质认定至今未有大的动向。三者相比,其行业优先和地位重要的程度不言而喻。
      此外,根据工程实践情况分析,招标代理机构参与工程建设项目的内容较少,往往是勘察设计招标、施工招标、监理招标、材料设备招标和暂估价专业工程招标。参与工程建设的周期较短,一般数月时间即可。此外,不需要驻场服务,参与项目深度也较浅。而项目管理、施工监理和造价咨询单位往往提供项目驻场服务,从项目开始至工程竣工,全程参与项目建设,参与深度相对更全面深入。
      根据上述角色的定位分析,在工程建设项目全过程咨询领域,与项目管理、施工监理和造价咨询单位相比,招标代理机构带有自身缺陷,不容易深入项目建设和扩展自身工作范围,无论是历史项目业绩,还是人员综合能力,都存在短板和不足,其拓展全过程咨询市场的难度显而易见。
 
      2.主导单位定位分析
      招标代理机构虽然拓展全过程咨询市场存在一定的困难,但在政府强力推进全过程咨询的新兴市场中应当占有一席之地。按照515号文的规定,招标代理机构可以根据项目情况独立实施或与其他专业机构联合实施全过程咨询业务,从而拓展全过程咨询市场。
      在招标投标行业成长和发展过程中,许多国有企业都组建成立了专门的招标代理机构或部门。根据住房和城乡建设部发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》,2019年度全国工程招标代理机构共8832家,其中国有企业和国有独资公司共327家。同期发布的《2019年工程造价咨询统计公报》显示,2019年度全国工程造价咨询企业共8194家,其中国有企业和国有独资公司共116家。两者相比,国有企业属性的招标代理机构占比相对较多。
      随着全过程咨询的市场推进,将由政府主导逐步过渡至建设单位主导。笔者认为,能够在全过程咨询领域占据主导地位的招标代理机构至少为下列机构类型之一:
      一是国有招标代理机构。国有企业投资建设的工程建设项目,其下属的国有招标代理机构将有更高的市场机会,能够占有市场资源先决权。国有招标代理机构可以先逐步发展和培育企业内部的全过程咨询市场,具备一定实力和业绩后再扩展至外部市场。
      二是大型招标代理机构。大型招标代理机构经过多年的经营发展,往往具备广泛的建设单位资源或项目资源。在新兴市场中,大型招标代理机构所积累的市场优势地位将依旧保持,可以利用市场先发机会抢占全过程咨询市场。
      三是资源型招标代理机构。对于特定项目的全过程咨询业务,某些招标代理机构可能具备一定的市场资源控制权,吸引互补型企业合作实施,从而主导全过程咨询业务。
      四是复合型招标代理机构。业务复合型招标代理机构在主营业务之外已经拓展至项目管理、施工监理和造价咨询等领域,不再属于狭义的招标代理机构,在全过程咨询市场推进中将占有一定的主导地位。
 
      3.参与单位定位分析
      对于全国近9000家招标代理机构而言,真正能够占据主导地位的代理机构少而又少,大部分中小型代理机构既没有国有企业背景,也缺乏大型企业实力,既没有多少市场资源,也没有其他复合业务。但是,企业要生存和发展,在全过程咨询业务中就不能掉队,应当积极参与和推进新兴市场的建设。
      中小型代理机构可以被定位为全过程咨询的参与单位,甘当“绿叶”,做自身擅长的事,承担全过程咨询业务中的某些专业工作,如招标代理、非招标方式采购代理、合同文件编制、合同谈判和过程管理、合同争议处理等业务。
      找准企业定位,明确企业角色,中小型代理机构完全可以更好地参与全过程咨询业务。如与大型代理机构开展战略合作,与互补型咨询单位进行业务合作,逐步拓展全过程咨询市场,获得成长和发展机遇。
 
      四、招标代理优势分析
 
      1.市场经营先发优势
      在工程建设领域,项目可研报告编制、勘察设计等均需要招标代理机构及早介入。招标代理机构几乎是最早接触建设单位的单位之一,在多数咨询单位尚未接触了解项目之前,招标代理机构就已经了解项目的基本情况,熟悉建设单位的管理需求,并积极开展编制招标文件等工作。
      招标代理机构通过提早接触建设单位,具备一定的市场先发优势,可以将企业自身实力、人员专业能力和协调组织能力等全面系统地展现,为项目建设营造良好开局,也为拓展后续全过程咨询业务奠定坚实的基础。
 
      2.全面策划能力优势
      由于工作的需要,招标代理机构在招标启动前需要投入大量的人员,熟悉项目全部资料,调研市场近期行情,查阅类似项目资料,并根据项目特点和建设单位管理需要,站在项目建设管理角度进行项目的整体招标采购策划,包括建设管理模式策划、标段划分策划、合同文本策划、合同价款策划等。
      和其他咨询单位相比,招标代理机构的全面策划能力更具有优势,包括对于政策法规的理解应用、建设管理模式、参建单位分工、合同价款形式、合同条款设置、价款调整机制、风险防范管理、合同争议处理等,往往能有效地提出相应问题和解决建议,便于建设单位全面策划和全方位防范。
 
      3.招标采购专业优势
      全过程咨询业务中包含招标代理、采购代理等专业服务,招标代理机构在这一领域具备天然的优势。有了招标代理机构的加入,方能保障招标代理等专业咨询服务顺利完成。
      同时,招标代理机构由于其工作性质,经常跨行业编制招标文件和组织招标投标活动,需要具备较强的文本写作能力和新知识学习能力。与其他咨询单位相比,招标代理机构的写作能力和新知识学习能力更具竞争优势。
      招标代理机构应当深挖企业自身的其他专业优势,建立各个专业队伍的传帮带制度,防止发生人员离职、专业断档等情况。
 
      4.咨询团队整合优势
      招标代理机构在多年的招标代理业务中,服务于各行业各领域的建设单位、施工单位、材料设备供应商和服务商,与各类工程咨询团队接触较多。如在项目前期招标阶段,可以接触到可研、勘察、设计、造价等单位;在工程建设阶段,可以接触到监理、施工、BIM、安全咨询、专业分包、材料供应、设备供应等单位;在运营维护阶段,可以接触到运营、维护、后评价等单位。
      相对于造价咨询、监理等咨询机构而言,招标代理机构通过日常工作积累,能够更加广泛深刻地认识、了解和熟悉工程建设项目所需的勘察、设计、监理、造价、项目管理、BIM、审计等咨询团队及其业务特点,能够根据某一工程建设项目的全过程咨询要求,利用各类咨询团队的串联和整合优势,牵头组建专业性强的联合体,为建设单位提供全过程咨询服务。
 
      5.合同管理专业优势
      全过程咨询承接和替代了建设单位的多数项目管理职能,可代表建设单位对各参建单位进行全过程的咨询管理活动。其管理依据应是全过程咨询合同,建设单位和各参建单位签订的承包合同、供货合同或服务合同等。可以说,全过程咨询活动应以相关合同文件为主线进行管理,合同文件是合作规则,大家必须按照合同约定全面履行合同义务,这样才能顺利完成项目建设工作。
      为保证全过程咨询活动顺利推进,咨询单位应当协助建设单位编制一份内容齐全、描述严谨、权责相当、易于履约的合同文本。与其他咨询单位相比,合同文本编制和管理工作非招标代理机构莫属,这也是其专业优势之一。
 
      6.工作接口协调优势
      工程建设项目是一个复杂、全面和有机的系统化项目,全过程咨询的核心工作是将各类参建单位融合在一起,为了顺利完成工程建设项目这一共同目标而协同作业。咨询单位、施工单位、材料设备供应商等在工作中存在各种工作界面和相应接口,需要数据、物料、工序等的前后衔接和上传下达。故全过程咨询单位不仅需要具备专业的技术能力,更需要具备快速正确处理工作界面和工作接口的协调能力。
      招标代理机构在日常工作中负责招标文件的编制生成,时常编制或完善建设管理需求、技术标准和需求等,对于工程建设项目中的工作界面划分、工作范围界定、工作内容描述和工作接口处理等拥有较为全面和强大的专业知识和文字表述能力,能够较好地沟通协调各方咨询单位和其他参建单位,很好地了解、分析和判断工作接口存在的问题,整合工程建设项目需要的专业资源,有效解决工作界面和接口之间的矛盾,顺利推进工程项目建设活动。
 
      7.数据资源开发优势
      实践中,招标代理机构会接触到类型繁多的工程建设项目,手中掌握大量的投标文件,积累了庞大的工程建设项目所需的数据资源,如涉及工程建设、招标采购、工程造价、合同管理、项目管理等专业的技术数据,或者涉及工程咨询、勘察设计、施工建设、监理、项目管理、专业分包、材料设备等单位或供应商的资源信息。
      上述专业技术数据或资源供应信息在招标代理单项活动中并没有开发和续用价值,往往被束之高阁,形成数据垃圾。但在全过程咨询服务中,此类数据则是工程建设项目后续建设活动所必需的数据资源,具备较高的开发利用价值。招标代理机构通过人工或电子软件对各类数据信息进行分析、筛选、归类和整合,借助工程项目数据资源的开发优势,可为工程项目建设活动的决策、预警、防范和控制等提供有益帮助。
 
五、代理机构劣势分析
 
      1.人员能力普遍较差
      2009年,人力资源和社会保障部、中国招标投标协会开始实施招标师职业水平考试制度。2013年,人力资源和社会保障部、国家发展改革委联合制定出台《招标师职业资格制度暂行规定》。2018年,招标师考试收尾结束,前后历经九年时间(2017年停考)。可以说,招标师考试制度为招标采购行业提供了一定数量的高水平招标从业人员。
      2020年,中国招标投标协会开始举行初级招采人员能力测试,采用网上测试方式进行能力评价。2021年下半年,中级招采人员能力测试将正式启动。高级招采人员评测也有望在稍后时候开展。可以说,招采人员能力评价制度为提升招标代理行业整体水平打下了较好的基础。
      与招标代理行业人的从业大军相比,招标师和初级招采人员的占比极低,还不足以改变行业人员的素质现状。目前,多数从业人员仅限于了解招标投标法律规定和相应程序,普遍缺乏与招标业务相关的学科知识,如工程咨询、工程造价、合同文本等方面的专业知识。
 
      2.业务类型普遍单一
      与同在工程建设行业的项目管理单位、施工监理单位和造价咨询单位相比,招标代理机构的业务类型最为单一,在应对政策风险和市场风险等方面缺乏抵抗能力,而项目管理、施工监理和造价咨询等单位业务类型复杂,能够提供多种类型的服务内容,抗风险能力较强。如,项目管理设有九大管理领域,包括范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、风险管理、人力资源管理、沟通管理、采购管理及系统管理等;施工监理有“四控两管一协调”,包括质量控制、进度控制、造价控制、安全监理、合同管理、信息管理、组织协调等;造价咨询则包括设计概算、招标控制价、施工过程计价、合同管理、竣工结算、跟踪审计、结算审计等。
      项目管理、施工监理、造价咨询等业务几乎均包含招标采购业务,但招标代理的业务却相对单一,在本行业能够进一步发展的是合同管理,或者跨行业进行发展。
 
      3.企业实力普遍偏弱
      招标代理行业受政策影响较大,由于国家近年来积极推进简政放权,大幅减少必须招标的工程项目范围,如对民营资本投资建设的房建工程、市政工程等不再要求强制招标(特殊工程除外),这样一来,导致招标代理行业近年来营业收入普遍降低,不少专业人员调岗降薪,在一定程度上削弱了招标代理企业的实力。
      依据住房和城乡建设部发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》,2018年我国工程招标代理机构工程招标代理中标金额达到近年来的最高点,为156335.11亿元,2019年为110096.63亿元,同比下降29.58%。
      此外,2019年工程招标代理收入293.16亿元,同比下降69.15%,占企业营业收入总额的比重仅为7.13%。由此不难发现,招标代理机构的实力普遍偏弱。对于复合型代理机构而言,招标代理收入比重很低,多属于非主要的补充部分。
 
      4.工程介入普遍不足
      对于招标代理机构而言,其在工程建设行业生态链所处的位置相对偏上,能够组织招标投标活动即可。招标代理机构对于工程建设项目的介入深度普遍不够,多数机构及其人员对项目的认识还停留在项目大体数据或书面资料上面,甚至从未到过工程施工现场,既不认识施工机械设备,也不了解施工工艺流程。
      全过程咨询工作要求咨询单位替代建设单位行使部分职能,深入工程施工现场,与各个参建单位一起“摸爬滚打”,既要团结合作,又要斗智斗勇,助力建设单位提升项目建设效率、节约项目建设资金。与此要求相比,不少招标代理机构工作仅浮于工程表面、介入深度不足的劣势亟须改进。
 
      六、招标代理应对措施
 
      1.坚守传统代理业务
      无论全过程咨询活动如何推进,传统的招标代理业务并不会停滞,更不会消失。招标代理机构不能好高骛远,应当不忘初心,坚守传统业务,积极拓展招标代理领域,努力服务好一方建设单位。
      招标代理传统业务包括工程建设项目的勘察、设计、监理、施工、材料、设备等招标代理,也包括达不到招标规模要求的采购代理,还可向建设单位推荐采用非招标采购方式如谈判、询比等。
      此外,随着社会化分工的深入,工程建设领域的服务内容越来越细,相应的服务费用占比越来越高。对于国有企业和上市公司而言,依旧需要通过一个公平竞争的环节选择参建单位,因此招标代理机构可以扩充相应的招标代理或采购代理领域。
 
      2.探索转型发展方向
      在简政放权的政策倒逼下,招标代理机构需要积极探索企业转型之路,否则将面临生存或发展困境。笔者认为,招标代理机构转型方向主要有二个:一是做大做强,往复合型业务、集团型组织方向发展;二是做小做专,往专业化业务、轻型化组织方向发展。
      招标代理机构往做大做强方向发展时应根据企业实力、跟随市场变化进行调整,可以通过兼并、入股或自行建立相应专业队伍等方式做大做强,不宜盲目扩充和强行上马,否则可能面临人员成本压力过大、市场资源培育不足等问题。
      招标代理机构往做小做专方向压缩时需要根据企业专业优势和市场压力适度调整。需强调的是,企业人才培养非常不易,队伍一旦解散,再想重聚往往难度较大。
 
      3.明确定位,广泛合作
      在全过程咨询业务中,处于主导地位的国有代理机构、大型代理机构、资源型代理机构、复合型代理机构等可与勘察设计、项目管理、施工监理、造价咨询等单位进行接洽,商谈合作意向,建立行业的战略合作体,以便在跟踪项目时提高胜率。
      在全过程咨询业务中,处于参与或配合地位的中小型代理机构应明确企业角色定位,坚守专业优势,结合市场和客户需求,提供专业化、差异化定制服务,努力将招标代理服务提升为招标咨询服务,并与相关行业保持良好的沟通渠道,与各类咨询单位进行广泛合作,成为专业的咨询分包商。
      新发展阶段,中小型代理机构需要探索和寻找具有自身优势的细分市场,方能在新一轮变革中更好地生存和发展。无论多大多强的咨询单位,都不可能占领全部行业或一个行业的全部市场,每个咨询单位均有自己的市场趋向和服务半径,在不同趋向、不同半径的交叉之中势必存在空白的细分市场。中小型代理机构如果能发现这些细分市场,则可通过独特技术、专业优势或鲜明特色等抢占先机并逐步建立起自身的竞争优势。
 
      七、结束语
 
      与工程建设领域的项目管理、施工监理和造价咨询等单位相比,招标代理机构虽然存在一些竞争劣势和困难情况,但其本身优势也非常鲜明并可圈可点。在国家推行全过程咨询的市场机遇中和数字化招标采购如火如荼的时代潮流下,招标代理机构应与时俱进,知难而上,主动作为,积极探索自身的全过程咨询之路,努力在新时代展现新作为

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