政府采购市场自由化的新趋势与我国加入GPA谈判

    2008年全球金融危机爆发以来，对经济全球化的批评和质疑不绝于耳，贸易自由化也失去了持续近二十年的迅猛势头。WTO的多哈回合谈判止步不前，各主要经济体的贸易保护措施层出不穷。然而在这似乎黑暗一片的环境中，还有一个难得的亮点，那就是政府采购市场自由化的不断推进。新的《政府采购协议》（GPA）生效，更多国家对加入GPA表现出兴趣，越来越多的自由贸易协定包含政府采购条款，都显示出政府采购在国际贸易中的重要性日益突出，对政府采购市场国际化的需求更加强烈。正是在这种背景下，我国的政府采购市场受到越来越多的国际关注，要求我国加入GPA的呼声也不断高涨。为履行加入WTO的最后一项义务，我国于2007年底启动了加入GPA的谈判。正如我国加入WTO谈判的过程正是我国市场化改革从起步到不断深化的过程，加入GPA谈判与我国政府采购制度的建立和逐步完善也是相伴而行。这种开放与改革的同步而行既带来相互促进的动力，也难免带来许多体制上和理念上的困扰。外部压力能否转化为内生动力，开放的精神能否推动体制的突破，将是我国加入GPA谈判的最大悬念。

    一、政府采购市场自由化的新趋势：

    表现与动因    （一）新GPA的生效

     2011年12月15日,在乏善可陈的WTO第八届部长会议上，政府采购委员会通过了《关于<政府采购协定>第24条第7款谈判成果的决定》，这标志着自2001年起围绕新GPA的谈判最终完成。在全球化几乎停滞的艰难时刻，新GPA的产生可以说是全球贸易自由化的重大突破。新GPA从三个方面对原有协议做了改进：

    一是新的GPA文本得以通过。从法律性质上看，新文本是1994年GPA的修订本，而不是一个全新的协议。从内容上看，新文本语言更加精炼，结构更加清晰。新文本在条款上的第一项重大变化是首次要求GPA参加方在附录I中将开放的货物范围列为附件4；第二项重大变化是首次提到GPA参加方要给予其他参加方生产者非歧视性待遇；第三项变化是首次明确提出了“反腐败”的要求；第四项变化是明确规定发展中国家可以享受差别和更优惠待遇，但这种优惠待遇必须在谈判中得到其他参加方的认同。

    二是各参加方扩大了其开放范围。在中央政府实体层面，欧盟各成员国共增加了150多个中央政府实体，日本、以色列还降低了中央政府采购门槛价。在次中央政府实体层面，加拿大则首次将其省级地方政府列入了涵盖范围，日本、韩国、以色列等国家增加了地方实体开放范围。在其他实体层面，以色列、日本、韩国、等参加方增加了部分国有企业。

    三是对GPA的未来工作方向进行了规划。除了新文本和涵盖范围的扩大，各参加方对GPA规则中一些目前尚不明确的议题进行了初步规划，布置了相关的研究和谈判工作。这些议题将是未来政府采购谈判的重点内容，值得关注。这些议题包括：公私合作伙伴关系以及与涵盖的采购项目之间的关系；中小企业；统计数据收集与汇报；可持续采购；国际采购安全标准等。这些“工作规划”实质上代表着GPA今后的发展方向。［1］

    新GPA是WTO近期在规则制定上取得的唯一成果，这也使得GPA在WTO中的地位得以提升。正如WTO总干事拉米所说：“GPA正在从一个无名的诸边协定成长为WTO的一个重要支柱。”由于政府采购的规模越来越大，对政府采购市场开放的需求也越来越强烈，而新GPA正是顺应了这种需求，其更加严谨的规则、更加全面的覆盖，将对世界政府采购市场的一体化产生越来越重大的影响。

    （二）更多的WTO成员有意加入GPA

     GPA最大的局限就是其成员数量和范围，迄今只有42个WTO成员参加了GPA，而且其中绝大多数都是发达国家或富裕的发展中国家。但是这种情形正在发生改变。2009年台湾地区和2011年亚美尼亚的加入打破了GPA自2001年WTO成立以来的“新生荒”，也有更多成员表达了参加GPA的意向，而我国在这方面起到了模范带头作用。

    在我国加入WTO之前，只有一个成员（克罗地亚）在其加入议定书中承诺成为GPA的观察员。而在我国加入之后，黑山、蒙古、沙特阿拉伯、乌克兰、俄罗斯都做出了相同的承诺。在我国启动加入GPA谈判之后，印度、沙特阿拉伯、乌克兰、马来西亚、新西兰、巴林等也申请成为GPA的观察员。另一个新兴大国俄罗斯明确承诺在入世之日起成为GPA观察员，并在4年内提交加入申请。［2］

    这些都被视为GPA在发展中国家得到认可的重要体现。特别是印度、俄罗斯、沙特等G20大国都拥有庞大的国有部门,政府采购在其国民经济中的份额高于西方国家。随着新兴国家在世界经济中的影响力和比重迅速攀升，它们的政府采购市场自然也受到更大的关注。将GPA的覆盖范围扩展到这些国家，是现有GPA成员最重要的目标之一。

    （三）区域贸易协议中的政府采购
    在WTO多哈回合停滞不前的情况下，区域贸易协议成为推进贸易自由化的重要替代选择。近十年来，美国、欧盟引领的区域贸易自由化迅速发展，形成了一股新的区域主义风潮。而在2000年之后形成并仍有效的139个区域贸易协议中，一个突出的特点就是越来越多的协议（87个）包含了有关政府采购的条款或章节。

    值得关注的是，这87个协议中，只有9个是在现GPA参加方之间签署的，而47个是在GPA参加方和非GPA成员之间签署的，更有31个是在非GPA参加方之间签署的。［3］这表明，GPA成员把区域贸易协议作为推进政府采购市场自由化的重要方式，在一些国家不愿意在短期内加入GPA的情况下，通过区域贸易协议，可以部分打开他们的政府采购市场，并使其逐步认同GPA的规则和精神。

    我国也正在积极实施自由贸易区战略，很多正在谈判或即将开始谈判的国家和地区都已经加入GPA，如挪威、冰岛、瑞士、日本、韩国、台湾地区等。他们在谈判中也很有可能提出政府采购方面的要价。在政府采购问题上，优先选择GPA还是自由贸易协议，也是我国要面对的一个问题。

    二、我国加入GPA谈判的背景、进展和难点

    （一）加入GPA谈判是我国入世承诺之一

     GPA作为一项诸边协议，并不强制要求所有WTO成员加入。但在主要谈判对手的强烈要求下，虽然我国并未承诺在入世同时加入GPA，但仍然表示将“自加入时起成为《政府采购协议》观察员，并将尽快通过提交附录1出价，开始加入该协议的谈判。”因此，启动并开展加入GPA谈判首先是我国履行加入WTO承诺的需要。

    同时，我国政府采购市场迅速增长。自2003年《政府采购法》颁布实施以来，纳入制度管辖的政府采购规模快速扩大。2011年我国政府采购规模达11300亿元，是2001年651亿元的17倍多。而随着政府采购规模的扩大，我国中央和地方政府开始重视政府采购的政策功能发挥，包括政府采购促进节能环保、自主创新、中小企业发展等方面。但是相关政策的制定和出台影响到部分在华外资企业的利益，特别是关于自主创新与政府采购挂钩所引起的争议，大大提高了美欧对我国政府采购制度和市场的重视程度。而我国尽快加入GPA被他们认为是确保我国政府采购市场开放、透明的最有效手段。因此，美欧开始不断敦促我国尽快履行入世承诺，尽早加入GPA。

    （二）我国加入GPA谈判的主要内容

     GPA的产生是源于WTO一般规则对政府采购的排除，但是无论是WTO还是GPA规则，都没有给出一个准确的政府采购的定义。因此，加入GPA的参加方实际上是以自己的政府采购制度管辖范围为基础，再根据互惠原则来确定其纳入GPA管辖的政府采购范围。

    目前我国的加入谈判仍然依据1994年的GPA，其出价清单由5个附件组成，附件1是中央政府实体，附件2是地方政府实体，附件3是其他政府采购实体，附件4是服务，附件5是工程。简单地说，就是列入附件1、2、3的采购实体在采购附件4中的服务和附件5中的工程时才受到GPA规则的约束。需要注意的是，采购实体采购所有货物原则上都受到GPA的管辖，除了少数例外。

     GPA的规则主要包括国民待遇原则、非歧视原则、透明度原则等基本原则和招标文件、技术规格、质疑程序等技术性规则。GPA最核心的条款是国民待遇原则，即参加方不得在政府采购中实行优先购买国货的政策。GPA的另一个重要义务是各参加方一般应采用公开招标，以保证其他参加方的供应商有机会参与，并且只有在特定情况下才能采取邀请招标或限制性招标等方式。

    我国加入GPA则意味着所有出价清单所界定的政府采购必须全部接受GPA的原则和规则。但是，由于我们不可能对清单内和清单外的政府采购实行两套完全不同的政府采购制度，特别是政府采购的相关程序，加入GPA在规则和制度上的影响范围要超出我们的出价清单。

    （三）我国加入GPA的进展及谈判焦点

     2007年底，我国提交了第一份出价清单，就附件1、3、4、5做出了一定承诺。但覆盖范围较小，门槛金额较高，还列举了多个例外条款和较长的过渡期。经过两年多的谈判，2010年7月，我国第二次递交了出价清单，改进主要体现在增加了多个中央政府实体，采用了联合国中央产品分类，不再列举货物清单，降低了门槛金额，并增加了服务和工程方面的出价。2011年11月，我国提交了第三次出价，增加了5个省级政府。但是，和美国、欧盟等主要参加方的要价相比，我国目前的出价仍有相当大的差距。除了门槛金额、例外情况等技术性问题之外，两个实质性焦点问题是：

     1.国有企业问题

    各参加方出价清单中的附件3涵盖的是所谓“其他实体”，但对于其他实体究竟包括哪些类型的实体，GPA并没有作出明确的规定。从各国政府采购制度来看，许多非政府机构由于具有公共服务职能或公共机构属性，接受政府指导、控制或影响，而受到本国政府采购制度的管辖。因此许多公共事业领域的国有企业、公共机构都被纳入一些GPA参加方的出价。由于此前形成的先例，美欧等国也要求我国将所谓公共事业领域的国有企业纳入出价清单，而其实际要价清单甚至超出了公共事业范围。

    事实上，美欧关于国有企业的要价是和入世时的有关共识不一致的。在入世工作组报告书中，中国政府承诺国有和国家投资企业将不被视为政府采购，特别是，我国《政府采购法》未将国有企业采购纳入政府采购管理范畴，也就是说，国有企业采购不得援引有关国民待遇原则的例外。这和其他国家将公共事业的国有企业或公共机构纳入政府采购制度是有很大区别的。因此，从这个意义上说，无需再将我国的国有企业纳入出价清单。

    美国也认识到这一问题，因此提供了两种选择，一是将大量的国有企业根据其性质纳入GPA出价，二是制定明确的法规，要求国有企业采购遵循商业条件，而完全不受政府的影响。但我国国有企业的类型和性质非常复杂，很难用一种标准来要求。因此，加入GPA关于国有企业问题的谈判实际上也是梳理我国国有企业改革路径和方向的时机。参照我国事业单位的分类改革，国有企业未来也可能需要设定相应的标准进行分类管理。而只有在这种改革方向明确之后，我国才能更有系统性地就国有企业在GPA中的出价做出决定。

     2.地方政府实体

     GPA参加方对我国地方政府也提出了很高的要价，不仅要求包括全部省级政府，还要求包括23个副省级城市，欧盟甚至还要求把地级市纳入出价清单。而我国在第三次出价中首次将北京、上海、天津、浙江和江苏列入清单，并且限定只针对省级政府的本级机关。我国虽然是单一制国家，但中央对地方财政和预算管理较为松散，各地方政府采购可以自主管理，因此中央政府原则上不宜硬性要求地方政府加入GPA。而事实上，现有GPA参加方在地方实体出价上差别较大，有的较为全面，基本涵盖各个层次的地方政府，如日本、韩国、欧盟等，而有的较为有限，如美国只承诺37个州的州级政府，我国台湾地区只包括三个市级政府等。因此，我国在地方政府出价上仍有较大的谈判空间，由于缺乏明确的判断标准，这也将是谈判中的一个难点问题。

    （四）加入GPA对我国的影响

    任何市场开放都会产生两个方面的可能影响，加入GPA同样如此。其有利的一面体现在：一是可以通过互惠市场准入，获得进入其他参加方政府采购市场的机会；二是借助GPA，促进我国政府采购体制的改革和完善。其不利的方面体现在：一是开放规模庞大的政府采购市场，意味着我国相关产业在这一市场上将遭遇更激烈的国际竞争，可能丧失部分原有的市场份额，对相关产业造成不利冲击；二是GPA规则在国内的实施将对我国现行政府采购制度提出更高要求。

    就市场影响而言，加入GPA无论是有利还是不利影响都是有限的。从获得其他国家的市场机会来看，各参加方真正开放竞争的政府采购市场并不是很大。美国、欧盟、日本等国的经验表明，即使加入了GPA，它们的政府采购中外国产品和供应商的比例并没有显著增加，仍然是极为有限的。根据欧盟2011年的最新研究，2007-2009年间跨国采购的比例仅为1.6%。因此，不宜对我国加入GPA后进入其他国家政府采购市场抱过高的期望，加入GPA不会给我国带来显著的出口扩大效应。

    加入GPA对我国政府采购市场的开放影响要大一些，这主要是由于我国各级政府还没有形成向本地纳税人负责的理念，采购时往往存在购买更高档次、更高质量的外国或外资企业产品的倾向。欧盟的研究显示，我国公共部门采购中的进口比例达6.1%，高于美国（4.6%）、日本（4.7%），略低于欧盟（7.5%）和加拿大（6.9%）。不过也正是由于目前我国政府采购市场的实际开放程度较高，加入GPA之后的市场环境不会发生太大的变化，不利的冲击也是有限的。

    相对而言，加入GPA所带来的体制上的冲击更值得关注。这主要是由于我国的政府采购体制仍然很不完善，法律之间的协调、监管的有效性等都存在比较严重的问题。近年来频繁发生的各种政府和工程招标中的腐败、混乱现象正是这些问题的表现。从这个意义上说，GPA的透明度、公平、公开、程序合理、第三方监督等规则，有助于改进和完善我国的政府采购制度。而不利的方面同样在此。和WTO主要约束政府的政策不同，GPA直接管辖政府的采购行为，而不仅仅是政府所制定的《政府采购法》律、规章。所有列入出价清单的政府采购实体，都将成为其他参加方监督的对象。考虑到我国政府在经济中的突出作用，以及我国政府采购体制的种种问题，一旦加入GPA，有可能出现各级政府机关、事业单位、国有企业等频繁受到其他参加方质疑甚至诉讼的情况。这无疑是一个巨大的压力和挑战。［5］

    三、应对加入GPA谈判的策略：

    对外谈判坚持互惠，对内调整抓紧落实    政府采购市场的国际化已是大势所趋，我国应如何在互惠原则的基础上，既积极参与这一进程，又保障政府采购多重政策目标的实现，将是未来加入GPA谈判和政府采购制度建设的重点和难点。

    （一）出价清单谈判应坚持互惠原则

    加入GPA谈判首先是一个贸易谈判，即开放政府采购市场的谈判。和主要谈判对手之间的互惠开放是GPA谈判的基本原则。从目前美欧对我国的要价来看，显然已经超出了互惠的范畴，而是把全部参加方的现有出价加总，来向我国要价，这无疑是很不合理的。作为政府采购制度还不成熟，且经济发展水平较低的国家，我国应当坚持以我为主，渐进开放，坚决抵制不合理的过高要价。

    （二）利用谈判契机，加快推进我国政府采购制度的完善

    近年来我国政府采购特别是公共工程采购中暴露的诸多问题表明，我国政府采购制度亟待重大调整和完善。但是，政府采购制度的改革是对政府自身行为的约束，涉及到许多政府部门、国有企业、事业单位的切身利益，因而难免遭遇诸多既得利益团体的阻力和抵制。而加入GPA谈判则引入了一个外部压力，如果借力使力就可以形成更大的改革动力，突破利益集团的阻碍。

    首先，切实贯彻透明度原则是建立公开、竞争的政府采购市场制度的关键。透明度原则是GPA最重要的原则之一，也是先进国家政府采购制度的最基本共性。虽然我国的《政府采购法》律中也有相关的原则，但缺乏强制实施的具体要求和规定。事实上，在互联网技术高度普及的今天，实施透明度原则的成本和难度都不大，而采购单位之所以意愿不高，往往是出于为自己保留更大自由裁量权的需要。而这种自由裁量权正是导致贪污、腐败、竞争性不足等问题的根源。

    其次，要扩大和调整政府采购制度的覆盖范围。目前我国《政府采购法》仅适用于国家机关、事业单位、团体组织利用财政性资金进行的采购目录以内或限额以上的采购，这一覆盖范围显然过小，应该予以扩大。而目前的《招标投标法》则约束所有的招投标行为，甚至包括私营企业的招投标，这又超出了政府或公共采购的性质，应该予以调整。

    第三，应建立统一、有力的政府采购监管部门。按照《政府采购法》的规定，财政部是政府采购的监管部门。但事实上，国有企业的招投标不属于财政部门管理，事业单位的招投标也由其直属管理部门管理。财政部的政府采购管理机构也偏小，这是远远不够的。我们建议，应在财政部下成立一个专门的司甚至成立一个国务院直属的委员会来监管政府采购，监管范围应包括全部政府采购，主要职责是制定相关法律、受理争议、收集数据等。（屠新泉，郝刚）