浅谈政府投资项目招标投标阶段的造价控制

    摘要：本文阐述了政府投资项目招标投标阶段造价控制的现状，指出了目前存在的问题。针对如何加强招标投标阶段工程造价控制，文章也进行了分析，本文作者也提出了自己的观点，希望借此文能对政府部门改进相关工作有一定参考意义。

    一、引言

    政府投资项目招标投标阶段造价控制的任务，就是通过招标投标活动，选择价格低、时间短、具有良好业绩和社会信誉的承包商，为合理控制工程造价奠定基础。招标投标阶段的造价控制是工程造价前期管理的主要内容之一，该阶段的造价控制直接影响到工程的合同价格，是项目施工过程造价控制及工程结算的前提及基础，所以这一环节不容忽视。

    二、政府投资项目招标投标阶段造价控制的现状

    政府投资项目的招标投标基本形成了由市场定价的价格机制，使工程价格更加趋于合理。其最明显的表现是若干投标人之间出现激烈竞争，这种市场竞争最直接、最集中的表现就是在价格上的竞争。通过竞争确定出工程价格，使其趋于合理或下降，这将有利于节约政府投资、提高投资效益。
    政府投资项目招标投标采用工程量清单计价。工程量清单计价是国际上通行的建设工程造价计价方式，采用该计价方法招标的工程建设项目，招标人在编制招标文件的过程中，根据招标文件中规定的招标内容与招标范围、工程建设项目的施工图与技术资料、工程建设项目的施工现场情况、《建设工程工程量计价规范》（GB50500—2008）的要求和格式等相关资料编制工程建设项目的工程量清单，并根据《建设工程工程量清单计价规范》的要求和格式、招标文件中编制好的工程量清单、当地通用的政府定额、当地的市场价格或者工程造价管理机构公布的市场价格信息等资料编制该工程建设项目的招标控制价。投标人根据工程量清单自主报价，并经评审后低价中标。工程建设领域采用工程量清单自主计价模式，按照“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格、加强市场监管”的要求，由投标人根据本企业自身的管理水平和技术实力，结合建设工程项目的实际情况，根据市场价格和市场规律自主确定建设工程项目的投标报价，并通过竞争承揽工程项目。

    三、政府投资项目招标投标阶段造价控制存在的问题

    （一）工程量清单的审核与招标投标脱节，出现问题没有处罚措施
    现在政府投资项目都要求采用工程量清单计价，对于编制完成的清单，审核是招标投标造价控制的关键一步。招标投标预算50万元以上项目的工程量清单由财政审核，预算50万元以内的工程量清单由建设单位内审。财政审核后会出一张财政审核认可的单子给建设单位，建设单位凭该单子去交易中心发布招标公告等信息。在实施过程中，往往存在清单审核与招标投标脱节的情况。例如：某市政配套工程，建设单位请代建单位管理，代建单位并没有完全根据财政审核过的清单进行招标，一直持续到工程完工，施工单位做完结算书，提交审计局进行审计时才发现问题，该工程招标文件清单编制说明上剔除的室外给水项目，清单的分部分项上仍旧存在，工程现场也已经施工，但经证实并不是由这家施工单位施工。再返回去查原来的财政审核的工程量清单，明确是剔除的项目，而招标时的工程量清单仍有室外给水这部分。这一项就将近20万元的造价，如果一疏忽，就要由政府支付两遍。本来招标时就应该根据财政审核过的工程量清单招标，最终却没有这样执行。这反映出虽然要求预算50万元以上的政府投资项目要通过财政审核，但是审核过的清单建设单位（代建单位）不实施或部分实施，也没有人发现。即便后来发现了这种情况，相关部门对责任单位、责任人也没有任何处罚的措施。
    （二）招标控制价随意抬高或者降低
    招标控制价是在工程招标发包过程中由招标人根据有关计价规定计算的工程造价，其作用是招标人用于工程发包的最高限价。招标控制价格由招标人确定，不进行财政审核。政府投资项目基本采用经评审的最低投标价法进行招标，最后的结果是投标单位报价中最低或接近最低的那部分单位中标，大中型建筑工程房建项目基本要在原预算价打6～7折才能中标，园林绿化项目基本要在原预算价打5～6折才能中标。建设单位因为造价低、工程难管，所以指示代理公司的造价员在概算的范围内尽量把预算价格抬高一些。浙江省有相关文件规定招标控制价应在预算价的基础上至少打9.2折，跟着招标控制价也相应抬高一些。之前是抬高的情况，还有降低的情况。在预算超出概算的时候，不是调整图纸，而是直接指示代理公司直接核减预算。还有预算超出50万元的一些项目，比如60～70万元的，为规避财政审核工程量清单，直接指示代理公司核减预算，跟着招标控制价也降低了些。曾经出现过开标后所有投标单位的报价都超出招标控制价的现象，这些都是因为建设单位对招标投标时的造价管理意识不强，在专业问题上没有丝毫原则性。
    （三）特殊项目中没有考虑暂列金额
    工程量清单编制时其他项目清单中一般有暂列金额一项，但是政府投资项目招标投标其他项目清单一般都不考虑暂列金额。遇到设计图不完善、现场情况比较复杂的项目，就会出现变更多、中标合同价和最终结算价相差很大的状况。例如危旧房改善及历史建筑保护项目很多是采用木结构或砖木结构的房子，外面的木椽子看上去是好的，拆出来里面却不能用了。有些是边拆边修，边出补充图纸，所以这类项目存在很多不可预见性。如果没有考虑暂列金额，会导致最后结算金额和合同价相差比较大。
    （四）政府部门缺乏造价及招标投标管理人员，前期招标投标阶段把关不严
    政府部门缺乏造价管理及招标投标管理人员，大部分项目请招标代理机构和咨询公司来完成，他们认为请了专业公司的人员，出了钱就有人来把关，然而目前我国一些招标代理机构专业造价人员及招标代理人员的自身业务素质不高，缺乏对工程的责任心和精益求精的工作态度，所以要用好这些专业人员，政府部门管理人员也应该有专业知识。政府投资项目每年资金进出非常可观，没有相关的专业知识，怎么来给政府投资项目把关呢？

    四、加强政府投资项目招标投标阶段造价控制的措施

    （一）针对工程量清单的审核与招标投标脱节的问题，应该落实责任单位
    这个工作主要责任在招标人及招标代理机构，次要责任在公共资源交易中心，所以要把好两关：第一关，招标人或招标代理机构的工作人员，负责按照财政审核的清单进行核对后报公共资源交易中心；第二关，公共资源交易中心工作人员，对即将发布的工程量清单按照财政审核的清单进行核对。经过两次核对，减少差错率。根据工作的正确率，制定出奖罚措施。
    （二）严格制定招标控制价的程序，并且接受相关单位监督
    招标人负责招标控制价的编制，当招标人不具备编制招标控制价的能力时，则应委托具有相应工程造价咨询资质的工程造价咨询人编制。招标人或代理公司必须按照计价规范、定额及相关市场信息价等进行招标控制价的编制。政府投资项目的招标控制价格应该由建设单位进行内审。在工程发包时，当编制的招标控制价超过批准的概算，招标人应当将其报原概算审批部门重新审核。发现所有投标都超过招标控制价的时候，应该引起重视，及时调整招标控制价到合理区间后进行重新招标。对于随意抬高或降低招标控制价的行为，要坚决抵制，监管部门也应加大监督力度。
    （三）遇到设计图不完善、现场情况比较复杂的特殊项目，招标投标时要考虑一定比例的暂列金额
    暂列金额是招标人暂定并包括在合同中的一笔款项。因为一些特殊工程的设计需要根据工程进展不断地进行优化和调整，业主的要求可能会随工程建设进展出现变化，工程建设过程中还会存在其他一些不可预见、不能确定的因素，暂列金额正是为这类不可避免的价格调整而设立的，以便达到合理确定和有效控制工程造价的目的。
    （四）政府部门应该根据自身承担的建设项目的多少，及时扩充造价及招标投标管理人员队伍，起码要保证每个项目有本单位的审核人员
    造价管理人员应该具备从业资格证，招标投标管理应优先考虑由有工程类或经济类专业背景的工作人员负责。这些人员需要不定期地进行培训，同时要鼓励招标投标管理人员学习造价方面的知识。对于大型项目的招标，要求招标投标管理人员和造价管理人员相互配合，把好项目招标投标阶段的造价控制关。  

    五、结束语 

    总之，我们应该重视政府投资项目招标投标阶段的造价控制，熟练掌握该阶段造价控制的细节问题，把招标投标管理和造价管理相结合，使招标投标阶段的造价控制更有成效。




    来源：《招标采购管理》     作者：钱   芳    作者单位：杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心2

    参考文献：
    [1] 彭红涛．工程造价管理．北京：中国水利水电出版社，2012．
    [2] 刘文旸．工程造价与合同管理．北京：中国建筑工业出版社，2011．
    [3] 王建波，荀志远．建设工程造价管理．北京：经济科学出版社，2010．