公共服务采购需求该怎样确定

      ■ 朱中一  张彬

      去年国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买公共服务做了框架性的顶层设计。实践中，由于采购标的与货物采购明显不同，公共服务的采购面临一些特有的问题。

      公共服务采购的标的实质上是服务行为，特征有：（1）无形性。公共服务不以物质形态存在，而是通过某种特定的行为，满足公众需求。（2）过程性。提供公共服务的供应商履约通常是一个持续过程，服务的生产和消费同步进行。（3）主观性。公众对公共服务质量的评价带有主观色彩。（4）人身性。有些公共服务产品的质量与提供服务的人有直接的关联。（5）长期性。大多数公共服务是社会长期需要，须反复提供。

      基于上述特点，服务类采购较难运用客观标准进行评价。公共服务采购面临着需求难评定、评分标准难设定和采购合同难验收等难题。学界和业界担忧，采购公共服务是否会导致财政资金浪费、滋生腐败。除加强过程性监控、完善采购程序外，正确评定公共服务采购需求和完善履约验收是两个需特别加强的工作。目前大量国家机关正在编制政府购买公共服务目录，采购需求评价机制将对公共服务采购实施效果产生关键作用。根据《政府采购法》，政府采购的核心在于提高财政资金使用效率。在公共服务采购需求评定时应注意：

      首先，政府采购公共服务的内容应限于目前由国家机关提供的公共服务范围内。按照经济人假设，在市场经济运行中，各行为主体都在追求自身利益最大化，政府官员也不例外。而公共服务的质量评价往往带有主观色彩，权力寻租也更为便利。因而公共服务的政府采购应采取比较谨慎的态度，采购范围不宜一下子放开。然而，随着简政放权的推进，国家对事务性工作的插手将会越来越少；而公共服务市场的特点恰恰是：政府的事务性职能从哪里撤退了，哪里才产生面向市场的公共服务采购，采购市场的扩张速度也许会超出想象。

      其次，政府采购公共服务应和机构改革同步。推进购买公共服务是转变政府职能的一个环节，政府从公共服务的提供者转变为购买者。与之对应，事业单位是承担公共服务的主力军。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”作为实现“全面正确履行政府职能”改革任务的一条重要路径。公办事业单位要去行政化，与主管部门理顺关系。政府采购公共服务工作的推进，应和机构改革的工作保持同步。在原先承担公共服务供给的国家机构和事业单位从体制内转变为体制外的同时，将这部分公共服务通过采购的方式从市场中获得，这是比较合理和稳妥的做法。不宜在事业单位改革尚未完成的阶段过度扩大采购的面和量。

      再其次，政府采购公共服务应充分考虑市场情况。除从政府中脱离的机构外，社会组织也是承担公共服务的生力军。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把激发社会组织活力作为一项重要工作，提出“适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。国务院也明确了凡适合市场、社会组织承担的，都可通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担的要求。近年来，政府对社会组织加强了政策、财税支持，社会组织得到了壮大；许多地方还采取民间组织备案制度，使社会组织数量迅速增多。民政部李立国部长指出，“必须广泛动员社会力量，大力发展各类民办机构，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，逐步形成多元化的公共服务体系。”在公共服务缺乏有效供给的情况下，去市场中寻求公共服务供应未必符合经济规律。政府采购公共服务的范围应随着相关领域社会组织数量的增加而逐步扩大。

      最后，公共服务应建立信息反馈机制，藉此反思和重新评价采购需求。代理机构、公共服务供应商、使用者和公众可对立项必要性和实施情况进行评价。特别是公众意见，应建专门渠道进行信息沟通和反馈。同时，采购人应定期对公共服务的使用效果进行调查，并结合各方面提供的意见，对其采购公共服务的必要性进行评价。

（作者单位：江苏新天伦律师事务所、苏州市财政局）