浅议招标投标活动中的资格审查

       摘要：本文介绍了对投标人进行资格审查的目的和重要性，并详细介绍了资格审查的两种方法和其适用范围，以及资格审查的主体、程序、要素等方面的内容。笔者就招标投标资格审查规范运作的相关规定阐述了一些操作方法，供大家共同探讨。
 
      对投标人进行资格审查是招标投标活动中一个不可或缺的重要环节，是潜在投标人真正进入投标或投标人的投标文件进入详细评审的门槛，也是招标人对潜在投标人和投标人的初次择优过程，确定资格审查方式，制定资格审查标准和方法，严格执行资格审查程序，按要求展开资格审查工作是整个招标投标过程的重要保障。
      一、资格审查的目的和重要性
     《招标投标法》第18条规定“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查”。这一规定赋予了招标人对潜在投标人进行资格审查的权利。资格审查的目的是在于了解投标人的技术和财务实力以及项目经验，投标人应当具有承接招标项目的能力，这是保证中标后，中标人能够切实履行合同，如期保质完成招标项目的前提，所以资格审查在一定程度上决定了招标投标活动的成败。
      在《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布实施之前，我国招标投标法律体系对于资格审查的法定程序没有明确规定，导致资格审查出现了主体不到位、程序不明确、责任不清楚的现象，使得资格审查犹如“空中阁楼”，在实践操作中容易造成矛盾和纷争，从而导致整个招标流程的不通畅。于是《实施条例》在第15、16、17、18、19、20、21、22、23、31、36、37、38、43、63、64条中，用了16个法条的篇幅，对招标项目资格审查尤其是资格预审进行了规范，大大完善和细化了《招标投标法》的相关规定，使得资格审查活动有章可循。
     二、资格审查的方法、主体和适用范围
      《工程建设项目施工招标投标办法》第17条规定“资格审查分为资格预审和资格后审。资格预审，是指在投标前对潜在投标人进行的资格审查。资格后审是指在开标后对投标人进行的资格审查。进行资格预审的，一般不再进行资格后审，但招标文件另有规定的除外”。此规定可看出资格预审和资格后审是资格审查的两种方法，《标准施工资格预审文件》中又规定了资格预审办法包括合格制和有限数量制，一般情况下应采用合格制，潜在投标人过多时可采用有限数量制。
      《招标投标法》第18条规定了资格审查的主体是招标人，但《实施条例》第18条第2款“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定”和第20条“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查”。这两条规定是对资格预审和资格后审的主体重新进行了明确，如果招标项目的性质是依法必须进行招标的项目且国有资金占控股或者主导地位的，采用资格预审时，资格预审申请文件的审查主体便是依法组建的资格审查委员会；而资格后审中对投标人的资格进行审查的主体是评标委员会，将之前资格审查主体混淆不清，招标人、招标代理机构、行政监督部门、评标委员会，多头审查或是互相扯皮的现象得以解决。《招标投标法》第18条规定赋予了招标人有资格审查权利的同时，也对招标人提出了禁止性规定，即“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇”。
      资格预审是针对潜在投标人过多、项目评标时间过长、社会成本过高而采用的一种资格审查方式，《工程建设项目货物招标投标办法》第16条规定“资格预审一般适用于潜在投标人较多或者大型技术复杂货物的招标”。资格预审是与评标分开而独立进行的，是招标人通过发布资格预审公告，邀请不特定的潜在投标人参与投标。其重点是审查潜在投标人的履约能力，这一方面在一定程度上降低了实力不足的投标人进行恶性低价夺标的可能性，从而更好地吸引有实力的投标人参加投标，可以提高投标人投标的针对性、竞争性，实现更有竞争力的可行报价。另一方面，由于排除了不合格或减少了不具有优势的投标人，从而减轻了评标工作量、缩短了评标时间，可使评委集中精力在投标报价和技术方案上进行周密细致地评审。
      资格后审一般适用于潜在投标人数量不多，社会成本小，招标投标时间要求短，招标质量有保障，编制招标文件费用小的通用性和标准化项目。资格后审是在开标后对投标人进行的资格审查，一般在评标过程中的初步评审开始时进行。资格后审是评标工作的一项重要内容，只有资格后审合格的投标人才能参加下一步商务、技术部分的详细评审，否则其应当被否决投标。采用资格后审可以省去招标人组织资格预审和潜在投标人进行资格预审申请的环节，既节约相关费用又缩短招标投标的过程和时间，且降低了泄漏潜在投标人名单的可能性，还有利于增加投标人数量，加大串标难度，但投标人过多时会增加社会成本和评标工作量。资格后审办法一般采用合格制。
      三、资格审查的程序
      根据《实施条例》第15、16、17、18、19、21、22条等有关规定，资格预审的程序如下：
     编制资格预审文件→发布资格预审公告→发售资格预审文件→资格预审文件的澄清、修改→编制资格预审申请文件→递交资格预审申请文件→组建资格审查委员会→评审资格预审文件→向通过资格预审的申请人发出合格通知书并通知其他未通过的资格申请人。
     《实施条例》第15条第2、3款对资格预审公告和资格预审文件作了相应规定，公开招标的项目应当发布资格预审公告，对于依法必须招标项目的资格预审公告应当在国务院发展改革部门依法指定的媒介发布，编制资格预审文件应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。《工程建设项目施工招标投标办法》第18条对资格预审和资格后审的审查依据作了相应规定：“采取资格预审的，招标人应当在资格预审文件中载明资格预审的条件、标准和方法；采取资格后审的，招标人应当在招标文件中载明对投标人资格要求的条件、标准和方法。招标人不得改变载明的资格条件或者以没有载明的资格条件对潜在投标人或者投标人进行资格审查”。即进行资格审查时应依据资格预审文件或招标文件中载明的审查条件、标准和方法进行。
      《实施条例》第16、21、22条对资格预审活动中有关时间要求作了相应规定，笔者将其整理与公开招标的时间要求对比见下表。
      《工程建设项目施工招标投标办法》第19条对资格预审和资格后审的结果确认进行了规定，即“经资格预审后，招标人应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书，告知获取招标文件的时间、地点和方法，并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。资格预审不合格的潜在投标人不得参加投标。经资格后审不合格的投标人的投标应予否决”。招标人同时应要求通过资格预审的申请人收到通知后以书面方式确认是否参与投标，来了解潜在投标人的数量。
      《实施条例》第19条第2款规定“通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标”，这与《招标投标法》第28条规定相一致，但是这里的重新招标既可以指重新进行资格预审，也可以指直接发布招标公告进行重新招标。
      四、资格审查的内容和要素
      根据《工程建设项目施工招标投标办法》第20条规定，资格审查应主要审查潜在投标人或投标人是否符合下列条件：（1）具有独立订立合同的权利；（2）具有履行合同的能力，包括专业、技术资格和能力，资金、设备和其他物质设施状况，管理能力，经验、信誉和相应的从业人员；（3）没有处于被责令停业，投标资格被取消，财产被接管、冻结，破产状态；（4）在最近三年内没有骗取中标和严重违约及重大工程质量问题；（5）国家规定的其他资格条件。
      资格审查无论是资格预审还是资格后审，其方法和过程基本是一致的，都需要对投标人所提交的资格文件进行审查，评估审查申请人或潜在投标人的经营资格、专业资质、财务状况、技术能力、管理能力、业绩、信誉等方面，以判断其是否具有投标、订立和履行合同的资格及能力。
      资格审查的内容和要素大致可以归纳为六个方面：
    （一）申请人或投标人的经营资格和相应的资质
      申请人或投标人应当具备国家或资格预审文件/招标文件中规定的资格，并具有独立签订合同的权利。联合体投标，要有针对本招标项目的联合体协议，协议内容要包含联合体各方的明确分工和义务，联合体各方都应具备相应的资格。
    （二）申请人或投标人的类似项目业绩和能力
     申请人或投标人应具有与所投标项目相类似的业绩，并在以往类似项目的履约方面信誉良好。申请人或投标人的类似业绩是指申请人或投标人自己的业绩，其有隶属关系或组织关系的母公司和子公司的业绩都不能作为自己的业绩，也不能将货物代理销售的业绩作为货物设计制造的业绩。
      （三）申请人或投标人拟投入的人员能力
      根据招标项目的规模和特点，申请人或投标人拟投入相应的项目经理、技术负责人和管理人员应具有相应的资格和能力，对人员分别制定任职资格条件，且具有担任类似项目的业绩经验等。
      （四）申请人或投标人的财务状况
     企业财务能力的评价，一般是资格审查中容易被忽略的一个方面，但恰恰又是资格审查中十分重要的方面，投标人应有充足的流动资金和未抵押实物资产等内在潜力实施合同。
      申请人或投标人提供经审计的财务报表包括资产负债表、损益表和现金流量表，以及由银行所签发的信贷证明文件。这些文件综合反映出投标人的资金情况和财务能力，可据此分析和判断申请人或投标人的履约能力、偿债能力、获利能力和付款风险等。
      由银行签发的信贷证明文件和经审计的良好的财务报告和报表，是投标人信誉和财务状况的最好证明。
      （五）申请人或投标人拟投入的设备状况
      申请人或投标人针对招标项目拟投入的设备都应能满足生产或制造要求，并与项目需要相匹配，是项目实施不可缺少的关键，并保证在合同实施期内有良好的工作状态。
      （六）申请人或投标人履约信誉及其他
      是指申请人或投标人履行合同的信誉情况和银行资信状况。比如：申请人或投标人近年经营活动中无重大安全、质量事故、合同纠纷引起的诉讼、仲裁、违法行为记录及有关行政处罚等，质量管理体系、环境管理体系和职业健康安全管理体系等认证证书，获奖或荣誉证书等。
      资格审查作为招投标工作的一个关键环节，其工作质量的好坏直接关系到招投标工作的效率和公正性。提高资格审查工作质量，确保资格审查工作公平、高效地进行，对于深入贯彻《招标投标法》及《实施条例》，保证招投标工作的顺利进行有着重要意义。
 
表：公开招标的时间要求对比

名称 对比内容	资格预审		公开招标
	时间要求	相关条款	时间要求	相关条款
发售时间	不少于5日	《实施条例》第16条	不少于5日	《实施条例》第16条
文件提交截止时间	自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日	《实施条例》第16条	招标文件开始发出之日起不得少于20日	《招标投标法》 第24条
资格预审文件、招标文件的澄清或修改	提交资格申请文件截止时间至少3日前	《实施条例》第21条	投标截止时间至少15日前	《实施条例》第21条
对资格预审文件或招标文件提出异议	提交资格申请文件截止时间 2日前	《实施条例》第22条	投标截止时间10日前	《实施条例》第22条
招标人答复异议	收到异议之日起 3日内	《实施条例》第22条	收到异议之日起3日内	《实施条例》第22条

作者：幸  烨      单位：山西省招标有限公司