《电子招标投标系统检测认证管理办法》（征求意见稿）的理解与思考

      核心阅读：《电子招标投标系统检测认证管理办法》  （征求意见稿）首次由第三方进行检测认证，并将检测认证过程信息通过公共服务平台公之于众，提升检测认证的透明度，可促进检测认证申请机构自我约束，并发挥社会监督机制的作用。建议在制度设计时，充分考虑市场主体的合理诉求，对交易平台检测认证活动进行监督时，规定各行政监督部门采取互认机制。
 
      近年来，特别是《电子招标投标办法》实施以来，电子招标投标在我国发展的步伐加快，不少公共资源（招标投标）交易中心、企业已经建立或正在建设电子招标投标系统，但由于缺乏明确的市场进入标准，各个系统功能和质量水平参差不齐，相当一部分系统达不到合规性、安全性、易用性要求，造成了对《电子招标投标办法》实施过程中的误读，影响了电子招标投标的推广应用，不利于我国招标投标活动的健康发展。因此，颁布实施《电子招标投标系统检测认证管理办法》（征求意见稿）[以下简称《检测认证办法》（征求意见稿）]，依法对各类电子招标投标系统进行检测认证，确保进入市场运营的系统安全合规，显得十分必要和迫切！
      一、对核心内容的理解
      1.检测和认证的关系。纵观《检测认证管理办法》（征求意见稿），检测和认证是相对独立的活动，检测是认证前的准备，检测报告是认证的重要依据，两者共同确保电子招标投标系统符合《电子招标投标办法》及所附《技术规范》的要求。检测的主要对象是电子招标投标系统，是按照检测技术规范对软件和运行环境等进行技术性检测。认证的主要对象是电子招标投标系统运营机构，是对其是否满足标准符合性、合法性、风险防范和可持续性等要求所进行的信息技术服务管理体系认证。在经过检测之后，系统可以试运营，系统试运营期限从检测报告出具之日起应不少于三个月但不得超过一年，并达到一定数量的运营成功案例。规定“不少于三个月”是为了保证有一定数量的招标项目在系统中实施，且运营机构要积累一定的运营经验后方可检验运营能力是否达到规定要求；规定“不超过一年”是要求试运营不能无限期，认证也必须在此过程中完成。所以，任何交易平台在投入运行后，运营机构必须将一定数量的业务纳入交易平台，以实际数据验证检测结果，以实际运营经验来建立和完善信息技术服务管理体系。系统通过认证后取得认证证书，可投入正式运营，并据之与公共服务平台对接。
       2.检测和认证的等级划分。《电子招标投标办法》要求电子招标投标交易平台应当具备全过程在线招标投标的功能，但没有强制要求对所有的招标项目实现流程电子化，故《检测认证管理办法》（征求意见稿）允许现阶段仅具备部分在线招投标功能的平台继续建设运营，并鼓励尽快实现全过程在线招投标。《电子招标投标系统技术规范》和检测认证规范规定了电子招标投标交易平台的基本功能，任何软件厂商或运营商都可以根据各行业各企业的实际情况进行功能的衍生和细化，这有助于满足各级政府或各类企业的个性化需求，也为技术创新留下了足够的空间。《电子招标投标系统检测认证规范》（征求意见稿）中明确指出，具有技术规范规定的在线完成招标投标全部交易过程的交易平台为Ⅰ类，仅完成招标投标基础功能L1及部分其他功能的为Ⅱ类。即完成全部基本功能的颁发Ⅰ类检测合格证书，仅满足必备基本功能的颁发Ⅱ类检测合格证书。目前，我国大部分已建设运营的电子招标投标系统难以满足Ⅰ类检测要求，能达到Ⅱ类检测要求的系统也不多。
对于某些相对单一的交易平台，由于受到招标人实际业务的限制，没有常见的邀请招标、资格预审等业务，交易平台中也未含有诸如此类的功能，那么在检测认证办法正式实施以后就必须面临改造和升级。因为《电子招标投标办法》规定的完成电子招标投标流程最基本的功能中包括实现邀请招标和资格预审等功能。作为一个对外正式运营的交易平台，哪怕在某些项目上可能暂时用不到的功能，但在检测认证时都必须要具备，否则将不能颁发合格证书。
      3.引入社会监督机制，提高检测认证活动的透明度。《检测认证管理办法》（征求意见稿）第二十一条规定，运营机构应当将数据电文形式的认证证书及其附件，以及检测报告、证后监督及其变更情况等全部内容及时递交省级以上电子招标投标公共服务平台公布，检测机构、认证机构应当予以配合并及时提供相关材料。
      在电子招标投标公共服务平台公开检测证书、认证证书和检测认证报告及相关附件信息，这是对电子招标投标系统这一软件产品质量监督和平台运营服务体系监督的重大创新。我国以往的产品质量检验一般由政府产品质检部门组织力量进行抽查监督，检验报告不对社会公开，由此引发不少质量问题和社会问题，尤其在食品、药品领域。《检测认证管理办法》（征求意见稿）首次由第三方进行检测认证，并将检测认证过程信息通过公共服务平台公之于众，提升检测认证的透明度，可促进检测认证申请机构自我约束，并发挥社会监督机制的作用，防范和遏制申请机构与检测认证机构之间通过利益勾兑进行掺杂“水分”、弄虚作假等行为，促进电子招标投标系统，特别是交易平台公平竞争、优胜劣汰。
      二、对征求意见稿部分内容的疑惑和建议
      （一）疑惑和问题
      对交易平台和行政监督平台的检测认证活动的监督主体面临模糊地带、多头监督或同体监督等问题。
      《检测认证管理办法》（征求意见稿）第四条第三款规定：“省级以上人民政府发展改革部门会同工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、水利、商务等部门，按照规定的职责分工，对本部门、本行业、本专业且在本区域公共服务平台注册登记的电子招标投标交易平台和监督平台的检测、认证活动进行监督”。
      结合第四条第一款、第二款的规定，国家发展改革委对国家级的公共服务平台的检测认证活动进行监督，省级发展改革委对地级市、省级公共服务平台进行监督；各类交易平台和监督平台的检测、认证活动，由省级发展改革委会同相关招标投标监督部门按职责分工进行监督。
      《招标投标法实施条例》对招标投标行政监督部门的职责分工进行了明确规定，“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。
      由此，可以看出，对公共服务平台的检测认证活动的监督主体是明确的，即为省级以上发展改革委。对交易平台和行政监督平台的检测认证活动的监督主体将面临模糊地带、多头监督或同体监督等问题。具体如下：
      1.各省对交易平台的检测认证监督模式不统一。按该款规定，省级以上人民政府发展改革部门会同工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、水利、商务等部门，按照规定的职责分工进行监督（地方政府可以对职责分工进行创新设置）。由此，对交易平台的检测认证活动进行监督，会形成三种类型：在某些省份，省发展改革委较为强势，则由省发展改革委牵头、其他行政监督部门配合；而在一些省份，会形成以各行政监督部门为主、发展改革委配合的模式；其余省份则完全由各行政监督部门监督。
      2.一个交易平台会面临多头监督的问题。根据实践和《电子招标投标办法》的规定，依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构和其他依法设立的法人组织这四类主体可以建设运营交易平台。技术架构选用得当、覆盖工程、货物、服务三大类招标业务类型的交易平台可以给不同地区、各行业、各专业的项目提供服务。在一个交易平台上，既可实施房屋建筑工程和市政基础设施项目，也可实施水利项目或交通项目，也能使机电产品国际招标项目顺利实施，那么该交易平台的检测认证活动，要接受省级或以上住房城乡建设部门、水利部门、交通部门、商务部门的多头多次监督。上述各部门对电子招标投标系统及其检测认证活动的理解一般难以统一，则该交易平台都得按照某一监督部门的要求去进行整改完善，势必面临无所适从的尴尬局面。要么花费大量的交易成本以确保各监督部门的一致认可。
      3.行政监督平台存在同体监督的问题。根据《电子招标投标办法》相关规定，行政监督平台由各行政监督部门建设运营，行政监督平台检测认证活动的主体自然是该行政监督部门。对行政监督平台检测认证活动的监督主体也是该部门，即行政监督部门对自身建设运营的行政监督平台的检测认证活动进行监督，则行政监督部门既是运动员又是裁判员。由此产生一个重要问题：如何保证行政监督平台建设运营的合法合规？
      4.如交易平台建设运营中存在问题，损害了招标投标当事人的合法权益，应按《检测认证管理办法》（征求意见稿）第二十三条规定向招标投标行政监督部门投诉、举报。如存在多个行政监督部门，应该找谁？出现相互推诿或抢夺监督权的情况，当事人怎么办？是按项目属性还是按检测认证的先后顺序来确定最终的监督部门？对行政监督平台的建设、运营中存在的问题，找谁投诉？是找上一级行政监督部门还是同级监察机关？
      （二）相关建议
      1、对检测、认证活动的监督应由国务院质量监督检验检疫总局下属各级检测、认证监督部门负责。国务院质量监督检验检疫总局已形成一套完整的对软件产品检测活动和对信息技术服务认证活动进行监督的机制。对电子招标投标系统三大平台的检测、认证活动的监督，应当由质量监督检验检疫总局下属各专业机构负责。对各级公共服务平台、行政监督平台的检测认证及其监督活动情况，同样依照《检测认证管理办法》（征求意见稿）第二十一条规定在省级以上公共服务平台上动态公开。引入社会监督机制可提高监督部门的自律意识并制约官官相护行为。
      2、设立对交易平台检测、认证活动监督行为的互认机制。综上分析，一个交易平台可以兼容不同地区、不同行业、专业的招标项目，必然会面临多个监督部门同时监督的局面。为减少多头监督、政出多门给市场主体带来的负面影响，建议在制度设计时，充分考虑市场主体的合理诉求，对交易平台检测认证活动进行监督时，规定各监督部门采取互认机制：凡是某一监督部门依法做出的监督指令，其他监督部门均予以认可，避免重复监督或消除因理解不一致而导致的重复作业。
       3、如对电子招标投标系统的检测、认证活动存在交叉监督的，建议参照《招标投标法实施条例》第六十一条的规定。在《检测认证管理办法》中明确：投诉、举报人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉、举报的，由最先收到投诉、举报的行政监督部门负责处理。投诉、举报过程及处理结果在省级以上公共服务平台上公开。
      4、采取措施遏制滥用投诉、举报权。投诉、举报人如认为电子招标投标系统存在违法行为，要求系统运营机构重新检测或认证的，相关检测或认证费用由投诉、举报人先行垫付。如事后验证该投诉、举报行为属实，电子招标投标系统运营机构除依法承担相关法律责任外，应当承担该检测认证费用；如事后验证该投诉、举报行为不实，则相关检测认证费用由投诉、举报人自行承担，并承担由此造成相关损失的赔偿责任。
 
 
      来源：《招标采购管理》 作者：张利江 单位：北京大成（上海）律师事务所；徐祎，上海汇招信息技术有限公司