加强政府分散采购管理的实践与思考

       《政府采购法》规定，分散采购是政府采购的组织形式之一，其范围是除本级政府纳入集中采购目录以外的政府采购项目。作为一名从事政府采购十几年的基层工作人员，笔者以宁波市江北区为例谈一些看法和见解。从近几年江北区政府采购实施情况看，分散采购量在政府采购总量中占绝对份额，据统计，2011~2012年江北区分散采购合同金额分别占总采购额度的88.1%、79.4%。但在实际工作中，与集中采购的规范操作相比，分散采购的管理相对比较松散，操作较为随意，严重影响了江北区政府采购的整体形象。
       一、分散采购中存在的主要问题
       近几年来，江北区将未纳入政府集中采购目录，但在采购限额标准以上（人民币10万元）并应当执行政府采购制度规定的项目列为政府分散采购项目，这部分项目一般通过委托具有政府采购业务代理资质的社会中介机构进行操作，在江北区政府集中采购机构人员配备较为薄弱的情况下，中介代理机构对扩大政府采购范围、提高采购效率等方面起到了重要作用。但在实际业务操作中存在以下几个主要问题：
       (一)采购关键环节缺乏监督制约机制。江北区政府采购监管部门在实际工作中能做到对大部分项目的采购计划、采购方式等进行“事前”审查，而对采购的“事中及事后”管理，包括采购文件备案、开评标现场监督、合同备案等主要环节缺乏必要的有效监管。
       （二）采购代理行为不规范。采购文件违反规定随意设置歧视性甚至唯一性条款，未经批准随意更改采购方式，评标专家泄密现象时常发生，评标会议组织混乱，评标现场随意发表或纵容业主评委发表倾向性意见等，导致很多项目的采购流于形式，高于市场价的情况时常发生。
       （三）代理机构从业人员业务水平参差不齐。部分人员未经过法律法规及业务程序的系统培训和学习，不具备从事招标采购代理工作的能力和素质；部分人员为赶进度、节省时间，不潜心研究项目需求，忽视各类采购文件的差异性，在编制招标文件时生搬硬套，漏洞百出。 
       二、问题成因分析
       政府分散采购中存在的诸多问题，究其根本原因是当前缺乏政府分散采购的管理机制和管理办法，从江北区实际情况来看，主要有以下几个方面：
       （一）政府采购管理体制不到位。法定监管单位财政部门（采购办）因限于人员编制，多年来无政府采购管理专职人员，只设一名兼职人员且人员岗位不稳定，因政府采购是一项政策性及业务性很强的工作，为此在实际工作中无法进行深层次的监管。
       （二）采购人责任意识不强。当前采购人虽然对政府采购工作基本无抵触情绪，但是对项目采购依然不够重视，往往不认真研究项目的特点和需求，大多项目都指定一家潜在投标人或意向单位提供项目需求方案，并在未经充分论证的情况下直接将项目需求方案提供给代理机构，造成项目需求方案往往具有很强的歧视性甚至唯一性。
       （三）中介代理机构重“拉业务”、轻“做业务”。当前宁波市内具有政府采购代理资质的中介机构有三十多家，竞争激烈。为获得采购业务，往往听命于采购单位，在项目操作中背离公开、公平、公正的原则过分迎合采购单位意愿，而忽视对员工业务能力的培养和提高。
       三、规范政府分散采购行为的实践探索
       为切实解决政府分散采购中存在的问题，2013年以来，江北区结合实际，出台了《关于规范政府分散采购项目进场交易活动的通知》，通过加强对中介代理机构备案登记，规范代理机构进场交易行为的方式，在推进分散采购的标准化、制度化建设方面进行了有益探索。主要措施有以下几方面：
       （一）把好采购文件备案审查关。江北区在《关于加强公共资源交易统一平台建设的实施意见》中，规定政府采购项目、工程建设项目招标投标等须统一纳入区公共资源交易平台进行交易，并明确了区公共资源交管办对全区公共资源交易工作履行综合协调管理的职能。为填补监管空白，由区公共资源交管办尝试对进场交易的政府分散采购项目采购文件进行合规性审查，主要是尽可能减少设置针对某一供应商或品牌的倾向性条款，以增加竞争；同时为规范招标文件文本，要求公开招标文件推行采用“浙江省政府采购招标示范文本”。2013年以来，我们对电梯、太阳能热水器等一些采购量较大且技术较为复杂、易产生投诉的项目，尝试专门对招标文件重要条款（主要包括投标资格条件、评标办法等）拟订参考标准，效果较为明显。
       （二）实行采购文件网上下载制度。全面公开进场交易的采购项目所有信息，采购文件在宁波市政府采购网、江北区公共资源交易网等媒介发布，可免费下载，尽可能吸引潜在供应商参与投标，以增加项目竞争，并接受社会监督。
       （三）改进评审专家抽取制度。以前是由代理机构直接到财政部门（采购办）现场抽取并通知专家的模式，为防止评审专家开标前泄密，改为代理机构向交易中心提出专家抽取申请后，由交易中心专人负责至财政部门（采购办）抽取并通知专家。
       （四）统一开评标标准化操作程序。在开标及评标准备会议中，中介代理机构须宣读交易中心统一制订的“开标会议发言稿”及“评标准备会议发言稿”；为进一步强化评审纪律，交易中心统一录制了评标纪律语音系统，由现场监管人员或代理机构工作人员进行现场播放。
       （五）加强合同管理。实行由中介代理机构对合同进行签证制度，对合同主要条款与中标单位的投标文件及其他补充文件等是否相符进行签证；合同文本原则上采用交易中心统一制订的“政府采购格式合同”，以推进合同的规范化管理。
       （六）推行中介代理机构项目负责人制。在对中介代理机构进行备案登记时，要求参加江北区政府采购代理的项目负责人及专职人员，均须获得财政部门政府采购资格培训合格证书，其中项目负责人应具有招标师或相关专业中级以上职称，项目负责人须对采购文件审核并签字确定，同时出席开评标会议。
       从近一年的实践来看，江北区的政府分散采购代理行为进一步得到规范，采购信息更加公开透明，项目节资效果较为显著，投诉也大大减少。但由于区公共资源交管办不是法定的监管部门，且自身管理力量尚待提高，无法履行相关采购监管职能，分散采购中依然存在着很多突出问题。
       四、进一步加强政府分散采购管理的思考
       在今后的工作中，应根据江北区实际，从理顺政府采购运行机制着手，着力完善制度体系建设，规范采购代理行为，主要有以下几点：
       （一）管理体制创新。从江北区实际情况看，加强分散采购管理关键是落实责任单位并强化管理人员力量，主要有以下两条途径：一是充实法定监管部门的政府采购管理业务人员，并统一进入公共资源交易平台办公，受公共资源交管办的统一管理；二是将监管权限（处罚权除外）由财政部门直接授权给公共资源交管办，并加强业务力量。从长远考虑，无疑第二条途径更便于统一管理。
       （二）科学确定分散采购范围。分散采购范围的确定应根据各级政府采购总量规模情况而定，对江北区而言，因采购总量不大，可缩小分散采购范围，甚至尝试取消分散采购目录，将所有采购项目统一委托集中采购机构操作，对于集中采购机构尚无能力代理或满足不了时间要求的项目再委托中介机构操作，有助于政府采购工作的强行入轨。
       （三）出台分散采购管理办法。根据《政府采购法》等上位法的相关规定，结合江北区采购工作实际情况制定具体制度，对分散采购的程序、方式、采购活动组织、合同签订、资金支付、投诉处理、责任追究等事项进行明确，从而使分散采购能够有法可依，有章可循。                           
       （四）着力做好采购文件备案审查、开评标现场监督、合同验收等主要环节的监管工作。采购文件合规性审查及开评标现场监督是采购项目监管中工作量最大也是最重要的两项工作。对于采购文件的审查，可尝试对一些区域内采购量较大的项目分门别类地进行采购文件标准化研究，主要是拟订采购文件中投标人资格条件、评分标准等核心条款的参考标准，并通过专家认证会等方式对参考标准进行认证，以达到科学监管目的；对于开评标现场监督，采购监管部门应作为一项日常性工作看待，可探索利用电子监察系统进行远程监督以减少工作量，对金额较大或影响较大的项目，必须进行现场监督，必要时可邀请监察、审计等部门进行全程跟踪，以保证采购结果的公正性。同时要着力解决项目合同验收这一短板，明确采购人为责任单位，可规定统一由采购监管部门牵头，根据项目情况选择采用委托国家检测机构检测或专家验收小组验收的方式，验收中一经发现有违规行为严格按照既定的惩戒措施处罚并记入不良行为记录，以解决当前实际供货与投标承诺及合同条款不一致这一突出问题。
       （五）尝试推动“先明确需求后竞争报价”的市场交易规则。从项目采购而言，“先明确需求后竞争报价”的交易规则可以大大降低交易成本和采购人员在采购活动中的道德风险，规范采购交易行为。一是要明确需求特点、采购方式、评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，所有采购方式中的程序设计都要符合这个交易规则；二是明确采购人需求责任。引导采购人建立项目需求专家认证会制度，或在政府采购指定网站上公开征求项目需求意见的制度，力求需求标准的完整性、准确性和合规性。三是要改革现行评审制度。对采购人提供明确需求的通用货物或服务，原则上采用最低评标价法；对技术复杂、性质特殊的项目可以采用综合评分法，但评分因素应当设定在与报价相关的技术或服务上，且标准必须明确；对无法明确需求需供应商提供解决方案或设计方案的项目，引入两阶段招标或谈判。
       （六）引导中介代理机构走差异化发展道路。引导中介代理机构根据本单位人员的专业特点以及区域分散采购目录特点，确定重点代理领域，提高细分领域代理的专业化水平。同时采购监管部门要完善对中介代理机构的考核及检查，建立健全相关考核和检查指标，加强对采购专业人员的培训，推动建立中介代理机构信用体系建设，加强行业自律，推动采购活动向专业化采购转变。





         来源：《招标采购管理》   （作者：毛伟    单位：宁波市江北区公共资源交易中心）