全过程工程咨询模式招标投标监管举措研究 

      本文以浙江省全过程工程咨询试点为研究对象,从全过程工程咨询的背景、相关文献、规范规定、试点实践等角度出发,力求揭示全过程工程咨询模式的运行规律,分析全过程工程咨询试点存在的问题,为招标投标行政监督部门履行监管职责提出建议,为建设单位用好全过程工程咨询模式、促进项目高质量发展提供参考。
      一、我国全过程工程咨询现状
      发展全过程工程咨询是促进我国工程咨询行业转型升级的要求,是现阶段社会和行业发展的需要。2017年5月2日,住房和城乡建设部印发的《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市〔2017〕101号)(以下简称《通知》)指出,通过选择有条件的地区和企业开展全过程工程咨询试点,健全全过程工程咨询管理制度,完善工程建设组织模式,培养具有国际竞争力的企业,提高全过程工程咨询服务能力和水平,为全面开展全过程工程咨询积累经验。2019年3月15日,国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)(以下简称《意见》)对全过程工程咨询服务的意义、发展目标、发展途径、实施环境、保障措施做了详细阐述。
      2017年以来,我国的全过程工程咨询试点主要呈现出四方面特点。
     (一)企业资质以设计为主
      根据住房和城乡建设部印发的《通知》,参与全过程工程咨询试点的企业共40家,其中,具有设计资质的23家,占57.5%;具有监理资质的6家,占15%;具有咨询资质的11家,占27.5%;具有项目管理资质的8家,占20%。从中不难看出,全过程工程咨询试点企业以具有设计资质的企业为主。
     (二)委托方式呈现多样化
     《通知》下发后,各地根据《通知》精神制定工作方案,明确了全过程工程咨询的委托方式。从四川省、广东省、江苏省等12个省份发布的全过程工程咨询试点工作方案来看,全过程工程咨询的招标采购方式呈现多样化特点,如公开招标、邀请招标、竞争性谈判,甚至直接委托。
     (三)企业资质要求宽松
      全过程工程咨询试点降低了全过程工程咨询企业的资质门槛,具备承担全过程工程咨询服务的单位具有与工程规模和委托工作内容相适应的工程咨询、规划、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等一项或多项资质即可,此举有效提高了企业的积极性。
     (四)个人执业要求趋同
      从业人员一般要求具有一项或多项与工程规模和委托工作内容相适应的一级注册建筑师、一级注册结构工程师、一级注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师、注册规划师等工程建设类注册证书,人员资格条件普遍相同。
      二、浙江省全过程工程咨询试点情况
      2017年6月,浙江省住房和城乡建设厅印发《浙江省全过程工程咨询试点工作方案》(建建发〔2017〕208号)(以下简称《试点方案》),决定在浙江省全面开展全过程工程咨询试点工作。《试点方案》提出,通过全过程工程咨询试点,研究现有法律法规框架下实施全过程工程咨询的方法,探索新常态下工程项目建设管理组织方式的改革路径;进一步完善工程建设管理,提高投资效率,提升工程质量安全水平;加快工程咨询服务企业供给侧结构性改革,增强综合实力和核心竞争力;推动工程咨询服务企业加快与国际工程管理方式接轨,为工程咨询服务企业转型发展、积极参与“一带一路”项目建设创造有利条件。据统计,浙江省参与试点工作的试点单位共有52家,呈现出五方面特点。
     (一)监理资质方参与度高
    《试点方案》要求承担全过程咨询的企业具有与工程规模和委托工作内容相应适应的工程设计、工程监理、造价咨询的一项或多项资质,但从参与试点的52家单位看,43家单位有监理资质,占比82.6%;14家单位有设计资质,占比26.9%(见下表)。
     (二)政府投资项目占主导
    《试点方案》要求政府投资项目要率先垂范,带头采用全过程工程咨询。试点全过程工程咨询的55个项目中,政府投资的项目数34个,占比61.8%;社会投资项目数21个,占比38.2%。从试点项目资金性质来看,初步实现了政府投资建设项目的示范引领作用。
     (三)实施阶段启动较普遍
    《试点方案》要求积极引导建设单位根据工程项目特点和自身需求,把项目建议书、可行性研究报告编制、项目实施总体策划、报批报建管理、合约管理、勘察管理、规划与设计优化、工程监理、招标代理、造价控制、验收移交、配合审计等全部或部分业务一并委托。浙江省试点项目的全过程工程咨询普遍在可行性研究报告批复后,即实施阶段开始启动全过程工程咨询服务。
     (四)主要委托方式为公开招标
      关于全过程工程咨询的委托方式,《试点方案》要求依法必须招标的项目,可在计划实施投资时通过招标方式委托全过程工程咨询服务;委托内容不包括前期投资咨询的,也可在项目立项后由项目法人通过招标方式委托全过程工程咨询服务。《试点方案》只是倡导性地提出各地可探索通过招标或政府购买服务的方式将一个项目或多个项目一并打包委托全过程工程咨询服务,基于该方案,依据《招标投标法》及其相关规定,公开招标选择全过程工程咨询服务单位成为浙江省全过程工程咨询的主要委托方式。
     (五)节约奖励机制未落实
    《试点方案》明确提出鼓励建设单位对全过程工程咨询企业提出并落实的合理化建议按照节约投资额的一定比例给予奖励,奖励比例由双方在合同中约定。对节约投资奖励,是互利共赢的条款设置,但在实践中极少使用。
       三、全过程工程咨询招标投标监管存在的问题
     (一)重建设实施轻项目决策
     《意见》明确,推进全过程工程咨询的主要目的是加强前期决策的科学性,“让专业的人做专业的事”,充分发挥“智库”的作用。《意见》要求,“特别是要遵循项目周期规律和建设程序的客观要求,在项目决策和建设实施两个阶段,着力破除制度性障碍,重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询,为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务,全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率,推动高质量发展。”
      试点全过程工程咨询企业中,具有监理资质的占82.6%,具有项目管理资质的仅占59.6%,具有前期策划能力的项目管理公司比例更低。前期策划对整个项目的影响至关重要,试点企业的资质分布与项目环节的重要程度不匹配,反映出业主(投资人)对前期工作缺乏重视。
      (二)重监理造价轻勘察设计
       勘察、设计是承前启后的重要环节,设计对项目造价的影响约占75%。勘察、设计提前进行工程咨询服务,能有效提高投资决策的科学性。但不管是全过程工程咨询试点企业,还是承接全过程工程咨询业务的单位,均以监理或造价资质为主,设计或勘察企业占比较小。
      (三)参与主体职责权利不清
       国家发展改革委《工程咨询行业管理办法》(2017年第9号令)虽然规定了法律责任,但多数是针对企业的违法行为,而对咨询业务的责任并未明确。全过程工程咨询企业的业务范围、工作成果及其评价均无明确标准,导致全过程工程咨询企业的责任也难以界定。在实践中,咨询服务单位有可能成为业主(投资人)的附庸,或走向另一个极端,即牵着业主(投资人)走,无法有效发挥全过程工程咨询企业的专业性。
      (四)监管依据方面明显缺乏
       传统勘察、设计、施工、监理及与工程有关的重要材料设备的招标投标活动均有相应招标投标管理办法和配套文件,招标投标行政监管部门监管有法可依,有规可循,监管具有针对性和有效性。而全过程工程咨询模式从2017年开始试点至今,各地关于监管的做法不尽相同。国家发展改革委、住房和城乡建设部2019年3月15日印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》是目前招标投标监管部门适用的效力等级最高的文件,但操作性欠缺。
        四、关于加强全过程工程咨询招标投标监管的意见建议
      (一)厘清招标采购法律关系,明确决策阶段咨询采购方式
       2012年2月1日施行的《招标投标法实施条例》未明确将勘察、设计、监理之外与工程建设项目有关的服务纳入《招标投标法》调整范围。《招标投标法实施条例》释义将与工程建设项目有关的服务解释为“为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。由于不同地区、不同行业情况各异,未列举与工程建设有关的服务,如工程项目的评估、融资、项目管理、工程造价、招标代理等”,释义未明确此类服务是否受《招标投标法》调整。
       2015年3月1日施行的《政府采购法实施条例》第七条第二款所称的与工程建设有关的服务,是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务,也未直接明确与工程相关之外的服务是否必须纳入《政府采购法》相关法律规范调整。《政府采购法实施条例释义》对工程建设项目中“服务”的认定的释义,认为所谓的服务是完成功能必不可少的服务,如非必不可少,也不能认定为与工程建设有关的服务。特别举例说明,如工程立项前有关部门向社会采购的工程可行性研究报告等前期准备材料服务;又如有关部门为了加强对政府采购工程使用资金的监管从社会上采购的审计服务等。
       由此,对可行性研究报告批准前与工程项目建设相关的评估、咨询等服务,招标投标行政监督部门应依据《招标投标法》《政府采购法》等招标采购法律法规,引导投资人按《政府采购法》及其实施条例等相关法律进行招标采购。
      (二)工程实施阶段咨询采购优先招标,试点放宽非招标情形
       按照《招标投标法》规定,工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到法定必须招标标准的,应当进行招标。《必须招标的工程项目规定》(国家发展改革委16号令)进一步规定了勘察、设计、监理等服务采购的必须招标规模和标准,全过程工程咨询(实施阶段)本质上属于《招标投标法》规定的服务采购范围,且在形式上整合了工程建设相关的各专业咨询,为避免以采用全过程工程咨询的形式规避强制招标,当全过程工程咨询中的一项或多项专业咨询服务达到法定必须招标的规模标准的,应当依法以招标的方式发包。其他不需要招标的项目,建设单位可以直接委托给全过程工程咨询服务单位。如建设单位依法选择的全过程工程咨询服务单位具有相应工程勘察、设计或监理资质的,可不再另行委托勘察、设计或监理。基于对建设单位利益的保护,以及对工程建设质量安全监督管理的需要,在委托全过程工程咨询企业时,同一项目的工程咨询企业不得与工程总承包企业、施工企业以及建筑材料、构配件和设备供应企业存在利益关系。
       招标方式主要适用市场竞争充分的领域,具有“公平、公正”的优点,程序上具有“一次性、不可逆转性、强制性”的特点。全过程工程咨询企业是一个“高起点、高学历、高智商、高经验”的高端人才集合体,技术复杂、社会关注高的工程建设项目亟须这类市场主体为其提供专业服务,而目前全过程工程咨询企业尚在培育、成长期间,具备上述“四高”人才的企业少之又少。笔者建议政策制定上可放宽全过程工程咨询非招标方式委托的条件,允许符合条件的特殊项目采用竞争性谈判、竞争性磋商等方式选择全过程咨询单位。
      (三)制定全过程工程咨询评标指南,增强评标结果科学性
       试点全过程工程咨询项目政府投资占主导地位,通过公开招标方式确定全过程工程咨询企业是主流做法。关于全过程工程咨询的评标办法,各地操作办法不一,出台全过程工程咨询评标方法及相关工作指南,统一招标投标中相关标准和规定迫在眉睫。
       1.淡化企业资质,突出个人能力
       国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发的《意见》规定,“工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施,也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施”,“鼓励民间投资项目的建设单位根据项目规模和特点,本着信誉可靠、综合能力和效率优先的原则,依法选择优秀团队实施工程建设全过程咨询”,明确指出全过程工程咨询服务“应当”由一家具有综合能力的咨询单位实施。招标投标行政监管部门应秉持“突出个人业绩”的精神,淡化企业资质,引导团队招标的导向。
       2.突出牵头评价,实现高效管理
     《意见》明确规定了牵头单位的法律地位和重要责任。多家咨询单位联合实施的项目,牵头单位的存在减少了建设单位的管理工作,促进了企业之间的合作,让全过程工程咨询更加专业化,提高了服务质量和效率。牵头单位在试点工作中起着引领作用,促进了全过程工程咨询服务水平提高。牵头单位根据与委托方合同约定内容并与各合作方签订合作协议,各方依法向建设单位承担连带责任,但突出牵头单位的评价要素不到位,甚至没有,由此带来的负面后果是很难建立起一个高效的协调机制,导致不可避免地产生“两张皮”问题。因此,评价指标体系应充分考虑牵头单位的业绩、能力要素。
       3.加大设计激励,提高设计比重
       据统计,设计对项目造价的影响约占75%。设计不仅仅是完成施工图纸,还要为实现建设目标,对质量、安全、造价、施工等做系统地规划。实践证明,设计越早介入,对项目估算控制就越好。
     《意见》指出,“设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的,要充分发挥建筑师的主导作用。”全国全过程工程咨询试点单位共有40家,试点单位具有设计资质的23家,占57.5%,应加强政策引导,制定激励措施,鼓励设计人员参与全过程工程咨询服务,充分发挥设计人员的专业特长和全局观念,提升工程建设效率。
       4.共享优化成果,实现互利共赢
      充分发挥咨询单位的专业优势,切实有效调动咨询单位的积极性,对其优化设计成果、高效管理创造的效益,应当考虑给其一定比例的共享,实现咨询单位和建设单位的利益共享。内蒙古少数民族体育文化运动中心项目,建设单位呼和浩特市城发投资经营有限责任公司就给予咨询单位享受15%的节约激励,咨询单位重庆联盛建设项目管理有限公司团队发挥设计管理、优化管理优势,为项目节约土建成本3800万元(占总成本10%),其中包括混凝土用量4000立方、钢材2000余吨、土石方38万吨,咨询单位共享受到了570万元的节约激励,实现了双方的合作共赢。
       5.突出设计咨询,慎含设计服务
       根据《意见》规定,承担咨询服务单位如果有设计资质,可自行设计;如无,可按合同约定或经建设单位同意,将自有资质外的业务依法依规择优委托给相应资质单位。即根据现有规定选定了咨询单位,建设单位可不再另行委托设计单位。咨询单位直接实施设计或者委托其他单位设计,固然更有利于内部协调,但设计管理、优化功能也将有所弱化。为此,笔者建议一般情况下咨询单位的业务可以不将设计纳入,而将设计优化和管理作为服务内容或评价要素。
       港珠澳大桥全过程咨询不含设计业务,仅含设计优化管理咨询。咨询服务单位上海市政工程设计研究总院(集团)有限公司虽长于设计业务,也以设计为主业,但其咨询服务的内容不含设计,而是主要集中在设计优化管理。该工程的牵头设计单位是中交公规院;桥梁设计团队是中交公规院、WRUP香港;隧道的设计团队是COWI、上海隧道院;人工岛设计团队是中交一航院。咨询单位发挥管理、优化功能,对诸如非通航孔深水区、浅水区桥型三种方案,提出了性价比最高的方案。
       6.设置费用上限,出台费率指南
       根据《意见》对全过程工程咨询服务酬金的计取方式规定,酬金的计取主要有两种方式:一种是按投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等各专项服务叠加后,再按一定比例增加相应统筹管理费方式;另一种是根据人工成本加酬金方式。由于工程咨询收费模式目前尚未出台指导意见,但实践中又迫切需要一个委托方和咨询单位均能接受的收费方式,为此,笔者建议咨询行业协会尽快出台费率指南。
      (四)加快全过程工程咨询标准化,实现工程咨询规范化
     《意见》提出,“建立全过程工程咨询服务技术标准和合同体系。研究建立投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询服务技术标准体系,促进全过程工程咨询服务科学化、标准化和规范化”,“全过程工程咨询单位要切实履行合同约定的各项义务、承担相应责任,并对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责”。
       浙江省发展改革委、住房和城乡建设厅联合印发的《关于贯彻落实〈国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见〉的实施意见》(浙发改基综〔2019〕324号,以下简称《实施意见》)也在主要任务中列明,“加快研究制定全过程工程咨询相关标准、合同文本、招标文件、服务清单及酬金计取方式,形成支撑全过程工程咨询加快发展的配套政策体系”。
       1.出台全过程工程咨询招标文件范本
      《实施意见》提出,“以服务合同管理为重点,加快构建适合我国投资决策和工程建设咨询服务的招标文件及合同示范文本,科学制定合同条款,促进合同双方履约。”
      《实施意见》在工作目标中提到,“形成相对完善的技术标准、行为准则、示范文本,提升我省工程咨询行业整体品质”。
       各地在全过程工程咨询试点过程中做了大量的基础工作,有些地方出台了《全过程工程咨询服务合同(示范文本)》,但全国的示范文本尚未形成,这给全过程工程咨询服务合同管理工作带来了一定难度,也增加了合同履行的风险。
       2.制定全过程工程咨询服务标准体系
       全过程工程咨询服务标准体系的制定是全过程工程咨询长效、健康发展的基石,是提升工程咨询服务水平的“定海神针”。由于工程项目的复杂性、业主需求的差异性、咨询企业的专业特长等,笔者建议在制定全过程工程咨询服务标准体系时采用“基本套餐+”的形式满足各方的需要。标准体系既是服务合同的规范标准,也是企业自律的依据,它必须包含对服务质量的评价或考核办法,只有这样,才能进一步促进工程咨询企业业务水平的提高。
       (五)建立健全咨询信用监管机制,促进全过程咨询优质化
       1.秉持信用监管理念
       2019年7月9日,国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)要求,以信用监管为着力点,创新监管理念、监管制度和监管方式,建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提高监管能力和水平。全过程工程咨询是一种全新的管理模式,参与工程建设的“五方责任主体”都变了,全过程工程咨询模式在制度设计、资质要求、权利、义务和责任方面均有所改变。监管方法有多种,但信用监管是治本之策。
       2.积极推广第三方信用报告
       信用报告是对市场主体经营范围、资格能力、资信状况、纳税记录、社会贡献、招标投标和合同履行记录、完成业绩记录、违法违规记录和违约行为记录等进行的立体、全面、综合的评估。作为全过程工程咨询模式的招标投标监管部门,应加强第三方信用报告的应用。
       3.切实加强履约评价
       对规划咨询(总体规划、专项规划、区域规划、行业规划等)、项目咨询(投资机会研究、投融资决策策划、项目建议书、可行性研究报告等)、评估咨询(对规划、项目建议书、可行性研究报告等的评估)、全过程工程咨询(为项目决策、实施和运营等)服务范围等内容,要压实投资人作为甲方的主体、第一责任人合同履行的监督管理职责,同时招标投标行政监督部门要发挥行政职能,协调各投资人对咨询单位合同履约的评价工作,统一归集第三方信用机构,切实解决标前标后、市场现场等“两张皮”和“一招了之”等问题,既是转变监管理念,也是对工程咨询行业职责的担当,更是推进工程咨询行业自律、规范、竞争、有序的有益探索。
       五、结论和展望
       随着政府投资工程建设项目业主需求的多元化、建设项目的大型化和复杂化,项目业主单位对跨阶段、集成化、全生命周期的全过程工程咨询模式需求日益增多,招标投标行政监督部门应顺应形势、转变监管理念、创新监管方式,通过对全过程工程咨询模式招标投标活动及其监管的探索研究,切实提升项目招标投标监管的能力水平,促进建设项目投资决策科学化,助推全过程工程咨询行业快速发展

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