工程建设项目招标文件编审总体思路与建议

      本文将工程建设项目招标活动进行阶段划分，分析当前招标文件编审模式存在的局限性，提出文件编审的科学模式及编审基本原则。文章对招标文件编审思路进行了详细阐述，旨在为工程建设项目科学组织开展招标活动提供参考。
      招标文件是招标活动中最为重要的过程文件。在实施项目管理模式的建设项目中，在委托招标条件下，它不仅是招标代理机构代招标人草拟的重要服务成果，也是专业化的项目管理咨询机构开展审核的重要文件。招标文件不仅涉及缔约所需技术、经济与商务要求，更广泛包含了标的实施的各类重要信息。可以说，项目招标文件凝聚着丰富的思想。招标文件编审质量不仅决定着招标活动的成败，更关系着未来标的实现的局面。
      实践中，招标文件由招标代理机构编制完成后报请招标人审核确认，并经相关监管部门审核备案后发售。由于不同项目招标人在实际能力以及招标代理机构在服务水平等方面存在较大差异，或往往受限于多种因素影响，招标文件编审质量良莠不齐。为此，探寻科学编审方法不仅是提升招标文件质量的需要，更能促进招标活动在建设项目中充分发挥关键作用。
      一、项目招标活动的阶段划分
      工程建设项目的实施进程很大程度上是通过招标推动的，纵观建设周期始末，项目招标可划分为四个阶段：第一阶段即项目前期咨询阶段，是针对项目施工前期各类建设手续办理期间，有关咨询服务委托所组织开展招标的阶段。第二阶段即项目勘察设计招标阶段，项目历经该阶段则往往具备了推进实施的详细技术条件。第三阶段即施工、监理招标阶段，项目在历经该阶段后则建设过程正式进入施工阶段，这是项目前期准备到施工实施过程的重要过渡阶段。第四阶段，即施工总包单位组织开展的暂估价工程分包阶段，施工总包单位作为招标人，针对纳入其总包范围的多项暂估价工程内容，按照既定的建设时序安排和施工组织需要陆续组织招标，需指出，这一阶段周期较长，可持续到项目施工接近尾声。
      二、招标文件编审的局限性
      仅依靠由招标代理机构编制招标文件，再由缺乏管理经验的招标人审核确认后发售的做法，对于提升文件编制质量存在着一定局限性。从法律角度看，作为程序法，以《招标投标法》为核心的法律体系对招标投标活动调整方向侧重于招标投标活动的程序与组织过程。然而由于缔约过程中招标投标活动具有技术、经济、商务及项目管理等丰富实体性内容，对于如何合理调整和规制招标投标活则成为现行法律体系在设计上的一个不足。从招标代理服务角度看，代理服务往往仅集中在项目缔约过程，而并非贯穿项目建设整个周期。服务的重点也往往仅限于有关程序执行服务方面，这可能导致招标代理在以项目后期建设为便利化的导向上出现一定欠缺。然而由于缔约过程及效果成为中标人良好履约的前提及保障，单纯面向程序的服务在确保项目后期管理成效实现方面存在乏力。程序本位很难从项目实施与管理利益全局高度科学把握缔约活动。需指出，招标代理机构并不掌握项目管理的一切信息，更不具备对称性地获取项目相关资源的能力，这种不对称性将掣肘招标文件编制。从项目法人视角看，作为招标人虽具有项目管理利益本位，但由于招标文件编审的专业性与复杂性，招标人无法给予专业性地审核。总体讲，上述几方面深深制约着招标文件编审质量。
      三、招标文件编审的科学模式
      考虑到招标文件对于招标活动开展及项目管理、合同履约、推进实施的重要作用，针对本文所述局限，有必要确立合理的文件编审模式。笔者认为，招标人委托专业项目管理咨询机构对招标代理草拟的招标文件初稿进行审核补充，或由其会同招标代理机构联合编制招标文件。尤其对于建设规模庞大、工艺复杂项目显得更为重要。招标人将文件编制与确认权委托给项目管理机构，由其充分结合项目特点，以科学编审原则为指导，采用更为有效的编审方法完成编审过程。相比招标代理机构，项目管理咨询机构的服务贯穿于建设周期，对招标项目信息掌握全面，对招标人管理利益诉求把握准确，其实施管理策划更是需要通过招标缔约过程来实现，其在管理方面的技术、经济及商务等方面要求更是要通过纳入合同条件的方式，针对所要中标的各参建单位进行部署。经项目管理咨询机构进一步审核完善所形成的文件成果才能够确保缔约活动质量，才能够对项目后期实施、管理及履约开创良好局面。简言之，由招标人授权项目管理机构审核文件，由项目管理咨询机构与招标代理合力编制将成为招标文件编审更为科学的模式。
      四、招标文件编审基本原则
      招标文件是由招标代理机构和专业的项目管理机构咨询机构共同编审完成的。实践中，虽然招标代理机构的服务存在一定局限，但在面向活动组织、程序推进、法律风险规避等方面更为专业。需指出，两机构在面向招标文件编审方面的分工并没有绝对的界限。无论是招标代理还是项目管理咨询机构均应遵循一致的编审原则，这有助于最大程度上统一招标文件编审思想。编审原则的提出需充分考虑招标活动所具有的强制性、缔约性、程序性、竞争性和时效性本质，并充分结合其在工程建设中所发挥的作用即提出合同条件、形成合同价格、确立管理关系、确定中标单位、落实管理要求、履行法定义务、获得超值回报等。笔者梳理提出招标文件编审原则详见下表所示。
      可以说，招标文件编制初衷就是要确保招标活动高效顺利开展，实现各参建单位围绕项目法人的管理协同，确立项目法人针对各参建单位的管理关系，并由此形成基于合同约束的管控体系。通过招标活动，招标人不仅履行了法定招标义务，更推进了竞争性价格的形成，实现了项目投资管理与造价控制目标，规避了管理责任与风险。通过缔约过程全面部署了项目管理的要求，形成了积极管理局面，为确保项目后期高质量实施奠定了基础。
      五、招标文件编审主要思路
      招标文件编审过程应尽量消除主观性，在遵循上述编审原则基础上，有关内容确定更应具备充足的依据。
      1.合法合规编审文件
      招标文件编审依据工程建设领域法律体系及相关技术标准、规范要求。招标活动应严格遵照相关行政主管部门的监管要求展开，招标文件内容应遵守各类政策性文件规定，这是确保内容合法有效的前提，也是规避相关法律与政策风险的基础。为此，法律法规是招标文件编审的基本依据，合法合规则是招标文件编制的基本遵循。
      2.做好各项准备工作
      招标文件由技术、经济及商务等部分组成，招标文件编审需参照项目前期各类有关技术、经济等方面资料，并成为项目前期资料在缔约阶段的延续、细化与发展。如对于施工总包招标，项目设计成果成为文件技术部分编制的重要基础，项目投资估算、设计概算材料则是招标文件对应经济内容形成的条件。以科学为原则，必须保障招标活动的准备达到成熟状态，招标前期相关行政许可手续必须齐备，有关项目管理策划方案已经形成，项目实施阶段重点问题已经形成有效方案措施，以及项目难点问题论证已经完成等，只有这样才能充分确保招标活动按既定目标实现，并达到既定期望成效。
      3.落实项目管理要求
      项目管理咨询机构本着科学管理需要而形成的项目管理规划文件成了招标文件编制的指引。项目管理过程所形成的各类会议纪要中有关决议事项，需在缔约阶段落实。以管理为导向，确保系统而完整的管理要求在招标文件中得以充分部署，这包括项目管理过程维度中各有关重要管理事项的快速部署，项目管理要素维度中各要素管理计划、应对措施在缔约阶段的有效安排。此外，还包括项目管理干系人维度中有关各参建单位协同关系确立、职责分工的明确以及协同工作模式搭建等。
      4.确保实现优选目标
      以目标为导向，要确保充分达到缔约优选的状态。从招标文件编审原则出发，重点发挥招标竞争性本质及在实现中标单位优选方面的突出作用。科学合理设置评标办法，充分结合市场竞争环境，全面而系统地评价考量投标水平，确保中标单位针对项目管理要求的充分响应，保证中标单位具备高质量履约的能力，充分调动投标单位满足项目管理利益诉求、响应招标过程的积极性。
      5.落实管理委托合同约定
      项目管理委托合同约定了项目管理咨询机构所享有的权利、应履行的义务及应承担的责任，同时也明确了其组织开展项目管理服务的目标。基于该条件，在招标文件编审中，项目管理咨询机构应确保合同中管理责权利约定及自身管理利益诉求充分纳入招标文件。这是通过招标活动向拟中标的各参建单位转移管理风险的重要抓手，也是落实项目法人管理要求与利益诉求的重要方式，通过对照依托项目管理委托合同的编审，将使得管理责权利在各参建单位中传递，为面向合约的管控体系形成奠定坚实基础。
      六、结束语
      工程建设项目管理人员有必要从项目管理全局视角审视招标管理问题，克服实践通行做法中有关招标文件编审的局限，搭建更为科学合理的编审模式。抓住项目招标各阶段特点，充分把握好各项编审重要原则与思想。笔者相信，在本文所述招标文件编审思路指引下，招标文件编制质量将得以提升，招标活动在工程建设项目管理中的积极作用也将更加显著。