《工程建设项目招标范围和规模标准规定》修改研究报告内容摘要

      为更好落实党中央国务院部署，切实解决招投标领域存在的突出问题，按照国家发展改革委领导关于组织社会力量，对招投标领域典型地区、典型问题、典型经验进行研究，从实践到理论，以研究促工作的指示，国家发展改革委组织开展了招投标课题研究。目前，第一批5个研究课题已经完成，并得到委领导充分肯定。为扩大研究成果运用，国家发展改革委组织各课题承担单位撰写了课题内容摘要，现本报将陆续刊发。

      2000年原国务院发展计划委员会颁布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家计委令第3号，以下简称“3号令”），对1999年颁布的《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）所规定的必须招标项目中的工程建设项目的具体范围和规模标准进行细化。我们结合3号令与各省市的细化规则以及调研情况，对依法必须招标项目的范围和规模进行分析与研究。


          一、依法必须招标项目范围的现状及修改建议

       各地方在贯彻3号令的过程中，多数制定了各自的工程建设依法必须招标项目范围，对3号令规定的功能标准和资金来源标准存在一定程度的变通。其中通过地方法规对工程建设范围进行细化的有10个省份1，通过地方规章对工程建设项目的范围进行细化的有16个省份2。在功能标准方面，各省的发展包括新增和删除了一些项目或细目，或者变更相应的规定，“商品住宅，包括经济适用住房”项目是变更较为集中的项目，广东、重庆、江苏3个省、市对其作了限制性规定，江西、北京、山西、贵州、宁夏、新疆6个省、市、自治区对其作了扩张性规定。在资金来源标准方面，重庆、江苏、青海、北京等省、市将行政事业性收费资金、行政单位的预算外资金等预算外财政收入纳入3号令规定的国有资金范畴。此外，3号令将国有企业的自有资金划入到国有资金之中，这一做法从法律形式的角度而言存在立法冲突，同时也对我国加入GPA谈判的出价范围带来一定影响，目前各地对于是否将使用国有企业自有资金的项目纳入依法必须招标项目做法不一，理论上也存在争论。根据各地的实地状况，结合比较法上的研究，建议对依法必须招标项目的范围进行如下修改：
    
     （一）关于功能标准
    
       一是将“基础设施”、“公用事业”合并规定。从形式上看，《招标投标法》第3条第1项的规定，核心在于“关系社会公共利益、公共安全的项目”，而“大型基础设施”“公用事业”系对“关系社会公共利益、公共安全的项目”的列举。3号令对“基础设施”和“公用事业”项目分别进行列举，实质上限制了《招标投标法》第3条规定的范围，且由于分类不明确，各地在操作上也存在不一致和混乱的情形。二是对于已经充分市场化的基础设施和公用事业项目不再纳入依法必须招标范围。如科教文卫项目和商品住宅项目，如果是由公共主体使用国有资金实施，根据资金来源标准就已经被纳入依法必须招标范围，不必在功能标准中重复规定；如果是市场主体的商业行为，则应尊重市场配置资源的基础性作用，避免过多行政干预。
    
        建议对“关系社会公共利益、公共安全的项目”可以规定：

      1、能源设施项目；2、水利设施项目；3、邮电通信设施项目；4、城市设施与市政工程项目；5、重要资源开发与环境、资源保护项目、防灾救灾项目、粮食、石油等重要战略物资设备项目。此外，将“商品住宅”变更为“政府保障性住房”更符合《招标投标法》的制度功能。
    
      （二）关于资金来源标准
    一是关于国有资金和国家融资的分类和表述。从与《政府采购法》更好衔接和更为严格地解释国有资金的角度出发，考虑到地方上已有的规定与探索，可以将3号令第4条和第5条中“使用各级财政预算资金的项目”、“使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目”、“使用国家发行债券所筹资金的项目”和“使用国家对外借款的项目”概括为“使用财政性资金的项目”。二是关于使用国有企业事业单位资金自有投资的项目。从国有资产管理制度而言，国有企业事业单位，尤其是国有企业的自有资金，是国有企业的法人财产。将其视为国有资金，与《公司法》《物权法》及《企业国有资产法》存在冲突。但将直接影响国计民生的经营公用事业的国有企业使用自有资金投资的项目纳入依法必须招标范围是适当的。

        二、依法必须招标项目规模标准的现状及修改建议

       依照《招标投标法》和3号令的规定，施工单项合同估算价在200万元人民币以上的，与工程建设有关的货物采购单项合同估算价在100万元人民币以上的，与工程建设有关的服务采购合同估算价在50万元以上的，以及项目总投资额在3000万元以上的，都依法必须招标。各省在具体的规模标准制定中，除上海、吉林、四川、云南4个省份外，均根据3号令对必须招标项目的客体分类与规模标准进行了具体的规定。其中，山西、辽宁、湖北、海南、贵州、广西等6省市的规定与3号令相一致；浙江取消了对总投资额的规定，其他规定与3号令相同；此外的20个省市均降低了招标规模标准。
    
        根据测算及综合考量，我们认为目前我国的工程建设项目必须招标标准过低，建议将工程建设项目招标规模调整为单项施工合同规模为500万元，与工程建设有关的货物采购合同规模调整为200万元，而与工程建设有关的服务采购合同规模调整为100万元，而总投资额则调整为5000万元。理由：从历史动态发展方面看，3号令中所确定的规模标准形成于十多年前。自2000年至今价格指数、GDP等反应我国经济发展与货币实际购买力等的因素均发生了重大的变化，依法必须招标项目的规模标准应随之上调。从国际比较方面看，加拿大、欧盟、香港、日本、韩国、新加坡、美国等在工程建设项目方面的中央政府实体采购门槛价均为5000万元人民币，而次中央政府采购实体、其他采购实体的工程建设项目采购门槛价还有部分高于5000万元。
    
       考虑到地区经济发展的差异，可以通过个别申请制度，由国家发改委根据地方经济状况与前五年招标实际状况，进行个案调整。该项调整应当是向下微调，即针对经济发展的确落后的地区可以下调招标标准。

      三、具体修改建议

    综合以上研究，我们认为可以对3号令进行如下修改：

        第一，基于本文对招标范围的分析，建议将原第2条、第3条合并修改后作为第2条，原第4条、第5条部分条款合并修改后作为第3条，原第5条剩余条款修改后作为第4条。此外，对于原第6条，考虑到与第3条第（一）项后半段“使用国家对外借款的项目”可能发生重合，因此可以在“包括以下”后加上“除第二条至第四条规定之外”的限制，其余不变并作为第5条。修改后的第2、3、4条如下：
    
       第二条关系社会公共利益、公众安全的工程建设项目范围包括：
    
      （一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目基础设施建设；
      （二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目基础设施建设；
      （三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目基础设施建设；
      （四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目基础设施建设；
       （五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场、城市广场公园、供水、供电、供气、供热、园林绿化、城市照明等城市基础设施建设与市政工程；
    （六）江河湖泊环境治理、大气环境治理、噪音监控、自然资源开发与保护项目等环境建设、开发和保护项目；
    （七）粮食、石油等重要战略物资储备设施设备项目；
    （八）经济适用房、廉租房等政府保证性住房建设项目；
    （九）人防、消防等防灾救灾项目；
     （十）其他关系社会公共利益、公众安全的项目。
    
      第三条使用国有资金投资工程建设项目的范围包括：
    （一）使用各级财政资金的项目，包括使用国家发行债券所筹资金的项目，使用国家对外借款的项目；
    （二）使用国有企业事业单位资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。
    
       第四条国家融资工程建设项目是指使用国家政策性提供、担保或特许的融资项目，包括：
（一）使用国家担保所筹资金的项目；（二）使用国家政策性贷款醒目；（三）国家授权投资主体融资项目；（四）国家特许的融资项目。”
    
        第二，基于本文对招标规模的分析，建议将原第7条修改为第6条，具体内容如下：
    
     “第六条本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括工程，以及与工程建设有关的货物采购、与工程建设有关的服务采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：
    （一）施工单项合同估算价在500万人民币以上的；
    （二）与工程建设有关的货物采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的；与工程建设有关的服务采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；或者使用国有资金的，单项合同估算价在60万元人民币以上的；
    （三）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准同类工程、服务或货物的，合计估算金额在5000万元人民币以上的。本款所指“同类工程、服务或货物”是指一个独立的工程建设项目中的工程、服务或货物。对工程建设项目的独立性由主管部门结合实际情况认定。”
    
        第三，考虑到必须招标项目的时间性与地域性，增加一条作为第7条，原10条、第11条修改后依然作为第10条、第11条。修改后的第7条、第10条、第11条如下：
    
      “第七条本规定第六条所规定的工程建设项目必须进行招标规模标准，应由国务院发展与改革部门定期（每__年）进行修订。
    
        第十条省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以向国务院发展与改革部门申请调整依法必须招标数额标准，但是该调整不得实质上高于国务院发展与改革部门同期公布的招标规模标准。
    
        第十一条国家发展改革委员会应当根据实际需要，会用国务院有关部门对本规定确定的必须进行招标的具体范围和规模标准进行部分调整。其中规模标准的调整，应当按照本规定第七条的规定进行。”

        1分别是河北、安徽、山东、河南、湖南、广东、陕西、甘肃、内蒙、广西。
    
        2分别是北京、天津、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、山西、江西、河北、贵州、青海、西藏、宁夏与新疆。

            http://www.ceh.com.cn/jjzx/2014/01/297746.shtml