关于防治招投标领域地区封锁和行业保护的对策建议

      《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）自2000年1月实施以来，我国招投标制度得到了深入贯彻和全面推广，招投标事业取得了巨大成就，但在招投标实践过程中，一些行业主管部门和地方政府不遵守相关法律法规和政策，滥用行政权力，形成招标投标领域的地区封锁和行业保护，妨碍了招标投标法律制度的有效实施和全国统一开放市场秩序的形成，成为影响我国招投标事业健康发展的突出问题。因此，有必要对当前招标投标领域的地区封锁和行业保护情况进行梳理，深入剖析其主要表现形式和成因，研究提出防治此类问题的对策和建议。
      一、招投标领域地区封锁和行业保护的主要表现形式
      招投标领域的地区封锁和行业保护是地方政府和行业主管部门利用行政权力排斥、限制和妨碍外地或其他行业机构或企业参与本地或本行业市场竞争的行为，其目的是为保护本地区或本行业的机构或企业免受或少受市场竞争冲击，本质是为维护局部利益而采取的行政垄断行为。
      （一）地区封锁的主要表现形式和具体做法 
      一是通过增设审批备案环节限制或排斥外地机构或企业参与本地区招投标项目。如要求外地机构或企业参与本地招投标项目必须经过繁琐的登记备案许可程序，设置苛刻的备案资格条件，投标前要求提供投标相关人员的各类证书、证件等大量资料并长期留存不予返还，增加了外地企业的投标成本，并给企业的正常经营带来不利影响。二是对外地机构或企业在资格预审或评标过程中实行差别待遇。如在资格预审文件或招标文件中规定只认可本地项目业绩或本地奖项，要求投标人的法人代表必须到场开标并询标，在交易证办理、备案审核、预选名录等制度中规定特别的办理时限和流程等，导致外地企业投标难度增加。三是通过建立入围机构库或强制要求与当地企业进行分包合作等方式变相实施地区封锁。四是政府直接指定与其具有隶属关系或其他利益关系的机构或企业进行投标或招标代理等招投标活动。
      （二）行业保护的主要表现形式和具体做法
      交通、水利、能源（石油化工、煤炭等）、铁路等行业工程建设项目招投标均存在不同程度的行业保护，主要有以下表现形式：一是实行会员制和行业资质管理，通过设置不合理的准入门槛限制行业外机构或企业成为会员或获得相关资质，使其难以参与仅针对本行业协会会员或取得相关资质许可的单位进行的公开招标。二是对其他行业机构或企业在资格预审或评标过程中实行差别待遇。如在资格预审文件或招标文件中规定只认可本行业奖项或将本行业奖项作为加分条件等。三是采用变相的保护方法或人为干预。如违规采用邀请招标的方式直接确定投标人，或进行行政干预等，使行业外机构或企业丧失投标资格。对招标代理机构而言，行业保护主要体现在通过内设招标代理机构进行排斥、实行行业招标代理资格管理和限制性备案管理等。
      此外，在部门和地方政府发布的规章和规范性文件中明文规定具有行业保护或地区封锁性质的限制性条款或保护性条款，以及违反招标信息公开相关规定，不通过指定媒体而仅在地区内或行业内发布招标信息，也是地区封锁和行业保护的表现形式。
      二、招投标领域地区封锁和行业保护的成因分析
      地区封锁和行业保护的成因是多方面深层次的，是政治、经济、法律、行政等多方面因素共同作用的结果。
      一是政企不分导致从局部利益出发的行政权力滥用。政府在转变职能的过程中一些职能分工尚未明确,政府与企业存在千丝万缕的利益关系，监管缺位或自我监管现象仍然存在，这给行政权力的滥用造成了可乘之机。二是财税分级管理政策和区域发展不平衡。“划分税种、稳定收支、分级包干”的国家地方分级财政管理体制改革激发了地方政府发展经济的积极性，但由此造成的地方、部门利益强化也成为地方封锁和行业保护的动机。此外，面对经济发达地区优势企业的强有力竞争，地区封锁成为经济落后地区保护本地产业发展的一种手段。三是相关法律法规和制度不完善。受部门立法现状和行政管理体制的影响，一些地方政府和行业部门制定具体规章办法时，带有明显的地方封锁和行业保护色彩，存在政策规定不统一、政出多门、可操作性不强的问题。四是监管机制和政绩考核机制存在漏洞。多头管理与同体监督并存,缺乏有效的信息化管理手段，监督执法大多采取临时性、突击性、专项整治的方式，缺乏长效机制。以地区经济总量增长为主的地方政府官员绩效考核体系导致强化局部利益和忽视整体利益。
      三、防治地区封锁和行业保护的对策建议
      （一）厘清政府与市场关系，完善政府绩效评估体系
      进一步理顺政府和市场之间的关系，切实把政府的经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在科学界定政府职能的基础上，通过立法明确中央政府和地方政府及行业主管部门的职责权限。完善和统一政府绩效评估指标，将改善地区市场经济秩序和竞争公平程度纳入地方政府绩效衡量标准，把政府行政和行业管理是否有利于打破地区封锁和行业保护作为考核政绩的重要内容。
      （二）全面清理相关法规文件，建立统一的立法监督体系
      将法规清理和《招标投标法实施条例》的贯彻执行相结合，专门就招投标领域涉及地区封锁和行业保护的规定进行清理，坚决禁止地区封锁和行业垄断行为。如规定：不得制定限制性条件阻碍或排斥其他地方、其他系统投标人进入本地、本系统市场；严格禁止以获得本地、本系统奖项等歧视性要求作为评标加分条件或中标条件；不得要挟、暗示投标人在中标后分包部分工程给本地、本系统的承包商、供货商等。
      （三）统一行政监督管理办法，建立健全动态执法监督体系
      从国家层面统一和规范行政监督管理方式，研究制定统一的《招投标行政监督管理办法》，明确行政监督部门的监督管理职责权限和方式，明确禁止地区封锁和行业保护。一是规范和完善外地投标企业和拟派人员进入本地区的告知性备案管理制度。二是依法保障招标代理机构在资质范围内跨区域开展业务的权利，任何地区和部门不得以登记备案、设立分公司以及押证等方式加以限制。三是在招投标交易管理中对各地区和行业企业实现同等待遇。如招标文件和资格预审文件不得设置本地区或本行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件，对外地或其他行业企业不得采取不同的资格审查或者评标标准等。四是统一规范行政监督部门及交易场所的行为。如明确规定开标现场监督人员不得收取咨询费，交易中心应限期与招投标监督管理部门脱钩，取消交易中心不合理收费，取消监管部门各种滥收费，取消监管部门及交易中心强行收取投标保证金规定等等。
      （四）统一电子招投标技术规范，推进市场交易健康发展
      一是尽快出台《电子招投标检测认证办法》，统一电子招投标技术规范，加强对电子招投标活动的管理。二是实现电子招投标交易平台与行政监督平台的相对独立，增强交易平台的服务性。三是各行政监督部门应加强对电子化招标投标活动的日常监督检查并接受市场主体的评价。
       （五）建立统一的招投标公共服务平台，构建高效透明的管理服务机制
      建立全国统一的招标投标公共服务平台，实现评标专家库、信用记录公示体系、招标信息发布和查询平台以及招标代理资格管理的全国统一，并加强配套制度建设。
      （六）科学利用信息化手段，实现全国信息共享和动态管理
      通过高效科学的信息化管理手段，实现对投标企业的信息包括企业基本情况、人员情况以及诚信情况等及时查询和动态管理，减少各种行政审批、重复备案和验证押证，为防止地区封锁和行业保护提供技术条件。
      上述各项治理措施并不是相互孤立的，既有经济手段，也有行政手段、法律手段；既有激励措施，也有约束机制；既强调中央政府对地方的扶持，同时也注重地方政府和行业自身谋求发展。只有把各项治理对策有机结合起来进行综合治理，才能从根本上治理和消除地区封锁和行业保护。
 
 
      来源：《招标采购管理》   国信招标集团股份有限公司课题组