PPP模式与公共项目财政投资的转型

　　PPP （Public-Private-Partnership）是近年来新兴的一种公共项目投融资结构。它以公、私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用， 为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。 党的十八届三中全会提出 “使市场在资源配置中起决定性作用” ，并明确了财政改革路径与方向。财政投资项目的 PPP 模式操作，是市场决定资源配置的鲜明体现，将对财政投资和项目安排的理念产生深远影响，具有巨大的制度意义和实践价值。

　　一、PPP 模式——一种传统、两项革命

　　一般而言，传统公共项目的资金来源限于公共财政，民间资本只能通过信贷、置换等资本运作的方式介入。财政学界和实践界早已关注到，传统模式的不足主要体现在财力负担沉重，项目管理乏力，运营效率低下，对市场存在挤出效应，以及无法充分调动各方积极性等方面。各种声音不约而同地主张，引入市场因素和私人资本参与公共产品及服务的提供，是破解公共资源即存悲剧的最终途径。概言之，公私合作已成为一种传统，为各国在理论探索和财政改革的进程中所坚持。近年来，中东欧及中南美洲国家在 PPP 方面的巨大成功，使人们更加清晰地认识到其重要意义。PPP 模式实现了公共项目操作两个方面的革命：

　　（一） 公共项目融资模式从传统的信用融资向项目融资转变。 这意味着公共项目真正地成为“项目” ，而不再是一种简单的财政投资行为。从金融市场的角度来看，对一个项目的融资可以划分为两种：一是信用融资，以借款人信用为基础，项目前景仅是信用能力的一个方面， 借款人提供完整的信用担保，融资方对其具有追索权；二是项目融资，以项目前景为基础，项目未来收益是主要保障，借款人接受收益监管和项目资产抵、质押， 融资方具有更全面的尽职调查义务和项目参与权。PPP 模式下，一般基于项目成立 SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司） ，实现了项目本身和投融资主体间的风险隔离。同时，PPP 模式以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方，合理匹配各方成本与收益， 未来还款主要依靠项目预期收益， 是严格意义上的项目融资。财政有限担保，财政信用有限介入或不介入融资安排， 是 PPP 模式的关键特征。 财政角度来看，这意味着 PPP 模式有效控制了主权信用（中央财政）或次主权信用（地方财政）因项目实施而带来的或有预算约束和隐性债务风险。

　　（二）公共物品及服务的供给从传统的政府购买向私人资本对公共财政领域合理参与转变。各国近年来在公共服务尤其是基础设施建设方面， 做出了诸多引入私人部门的尝试，其中包括 BOT（Build-Operate-Transfer）模式。有观点认为 PPP 模式是 BOT 模式的延伸。事实上，二者存在本质差别。PPP 真正实现了私人资本参与公共项目的模式革命。BOT 模式下，私人部门负责项目建设和部分前端投入，并为收回成本而在一定期限内占有特许权，但始终不拥有项目所有权，且最终必须向公共部门转移项目，自身完全退出。BOT 模式的简版——BT（Build- Transfer）模式下，私人部门甚至仅负责“交钥匙工程”的建设。PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权实施，也可以通过获得与项目不相关的其它公共资源（例如：税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等等）来实现。由此，PPP 模式有效解决了财政直接投资在效率方面的固有顽疾，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。

　　二、PPP 模式推动公共项目财政投资业务转型的实证考察

　　总结前述， PPP 模式在财政项目投资中具有不容忽视的功能价值，主要体现为融资结构功能、风险管控功能和效率提升功能。 抛开其成功引入社会资本和民间管理，从而大幅减轻财政的财力和管理负担不谈，仅以财政体制改革和财政投资业务转型的实证角度来考察，PPP 模式至少在如下几方面具有颠覆性意义。

　　（一）PPP 模式与政府事权、支出责任划分

　　简单来理解， “建立事权和支出责任相适应的制度”有两层含义，一是科学划分事权和支出责任，二是实现事权和支出责任的匹配。财政资源对公共项目的介入方式和程度，要视项目的公共产品属性来确定， 一方面要根据项目非竞争性和非排他性强度， 确定公共资源介入程度；另一方面要根据项目经济属性和受益范围，来确定哪一层级公共财政介入更为合适。 PPP 模式下， 财政投资事权以产权为基础，并且通过产权安排来实现，而支出责任则是以项目公共目标为基础，各级财政通过对项目的参与（包括多级财政共同参与）履行事权。如此，PPP 模式真正做到了产权清晰，风险和收益相匹配，能够有效调动地方与中央的两个积极性。更为关键的是，市场会根据项目属性和理性经济原则，自然选择合适层级的公共财政参与项目融资结构，并自行确定公、私部门在成本投入、产出占有、运营管理等方面的比例， 自行解决公共部门以何种特许权安排匹配融资结构的问题。地方政府由于具备更多的可被灵活运用的公共资源以供特许权安排之用，因此在 PPP 方面拥有更多同私人部门谈判的筹码。总之， PPP 模式可以在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上， 更好地匹配支出责任和事权，有利于理顺事权关系。必要时， PPP 结构的项目安排可成为中央委托地方承担部分事权支出责任，以及中央通过转移支付承担部分地方事权支出责任的有效渠道。

　　（二）PPP 模式与预算管理

　　公共项目财政投资预算涉及变量多，周期长，同市场因素关联度高，不确定性大，可控性差，一直是预算管理，尤其是预算支出管理的重点和难点所在。 PPP模式的应用为预算管理的改革和改进提供了一个有力抓手。

　　其一， PPP 模式可以成为财政投资预算权责发生制计量的基础。 PPP 模式下，SPV 严格执行会计准则， 以收付实现制为基础计量现金流量状况，而以权责发生制反映资产负债情况，后者可以为公共财政预算直接使用，其有利之处在于： 项目执行情况更加全面、真实地反映在预算中， 可为公共决策提供有效信息； 提高了财政资金资源分配的预见性和项目成本收益的匹配度； 可提供全面的投入产出框架，为资金使用的绩效评价打下坚实的预算基础； 直接使决策者获得公共项目的全部成本情况，提高公共产品定价的科学性。

　　其二， PPP 模式可以成为财政投资预算跨年度试算平衡的基础。 PPP 项目通过合同体系将或有性权益、 负债锁定，甚至通过与交易对手（含居民）签订长期的 Take-or-Pay（照付不议）性质的 PPA（产出购买协议）来锁定未来收益。由此，财政投资性支出同项目进展严格匹配，未来收益及其分配同融资结构严格匹配。这意味着项目预算的中长期规划成为可能，并且更加精准。当前我国财政预算格局中，占比相对较大，且规模与支出节奏可控性较差的部分，无疑就是项目投资支出。实现项目投资支出预算的中长期平衡，可有力推动财政跨年预算平衡和中长期财政规划。

　　其三，PPP 模式对实施财政余额管理是一种有益推动。PPP 模式下，公共项目完全可统一嵌入国有资本经营预算体系，项目支出、收益可以通过公共部门在项目中所占权益的增减进入公共财政总盘子，也可以通过注资和收益分派直接进入公共财政总盘子。反映在预算上， PPP 项目的权责发生制资产负债计量充分考虑了应收、应付因素，即跨周期预算行为，实现的是财政余额而非现金余额。由于地方没有财政政策职能，预算不能编列赤字，财政余额管理是管控地方财政风险的重要基础。 中央财政尽管可以安排赤字，但须合理确定规模，财政余额管理是赤字政策需要优先考量的因素。

　　（三）PPP 模式与政府负债模式及宏观调控

　　PPP 使政府负债模式发生根本转变。一方面，从债务关系来看，政府负债转向间接的有限负债。通过设立具有独立法人资格的 SPV， PPP 使政府债务义务多了一道屏障；通过政府对项目的有限担保， PPP 模式保证了政府债务存量更多地表现为有限（或有）负债；另一方面，从债务融资来看，政府负债转向直接公共融资。 PPP 模式下，政府可以仅是项目发起人和有限股份持有人， 除财政投资外，融资方资本介入方式多样， SPV 可以独立作为融资主体，潜在投资者也可以作为信用载体，可供借助的社会融资渠道有股权融资、股东贷款、信用贷款，甚至包括公开股份募集、融资租赁等。PPP 项目契约体系完整，法律关系清晰，尤其是资产属性良好，日益成为资产证券化和投行业务的新宠，基于 PPP 项目的 ABS（资产支持证券， Asset-Backed-Security），包括 Bonds （债券）和 Equity （股权）等直接融资模式将大有作为。总体来看， PPP 模式下公共项目融资脱媒化倾向明显，财政吸纳社会资本过程中主要依托金融机构进行间接融资的格局将有所改变。财政政策侧重于结构调整，其与货币政策协调进行总量调节的主要联结点是国债。 PPP 模式或许将成为财政间接影响货币总量平衡， 将市场资金转化为可被结构性运用的资本资源的另一有效途径。由于 PPP 项目依托政府信用，其产出借助公共产品渠道销售，具有良好的业绩展望，因此具有很高的资本杠杆率和融资能力，可以以较少的公共财政资金撬动庞大的社会资本。加之 PPP 项目往往投资规模巨大，社会总支出带动能力强，从金融市场角度来看，很容易对资金基本面形成本质影响。事实上，PPP 模式作为一种项目融资建设模式的同时，更是政府调节财政流动性和市场流动性的重要手段。

　　（四）PPP 模式与公共福利增进

　　PPP 模式应用于公共项目领域，有利增进公共福利，这已是一种共识，并被国际财政实践所证明。其一，相对于政府而言，市场在公共项目实施过程中更接近和了解，并能有效实现居民公共需要。PPP 模式下，公共项目能够充分借助市场完备的竞争机制，保证投资决策的准确性， 有效发现公共项目投资的风险对价。而公共部门可仅限于组织民主程序和提供公共资源，以有限股份持有者身份参与监督和管理。其二，PPP 模式下，公共项目在投资引入、运行管理和成本收益方面，都面临来自市场的竞争。这意味着公、私部门在项目合作中不但互相之间存在竞争，并且面临着同质主体的竞争。例如，具有外部效应且收益良好的跨地区公共项目中，各地方对项目的竞争，以及不完备事权划分情况下中央财政与地方财政间的竞争。再如，公、私部门之间在投入产出方面的相互挤出效应，以及私人部门之间对于市场空间的竞争。竞争条件下，公共项目的决策与经营效率都将大幅提升，这是公共福利增进的重要途径。

　　三、PPP 模式应用的现实挑战

　　PPP 模式具有不容否定的积极意义，但同时也面临一些挑战。其中需要特殊关注的包括一个技术问题，即风险分担和利益分配问题；两个制度问题，即监管与市场自律的衔接，以及公共利益与有限政府建设的问题。

　　（一）风险分担和利益分配

　　PPP 模式下，公共部门关注财政绩效及公共需要的满足程度，私人部门关注项目回报和资本效率，二者的风险偏好和利益诉求呈现巨大差异，风险分担和利益分配成为项目成功实施的关键性技术因素，主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。 第一，对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例， 如何实现连续投入的动态管理， 以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入，目前尚无更好的解决方案，但基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限， 或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略， 得到了较大范围应用。 第二， 公共产品或服务的定价问题尤为复杂。无论是按边际成本定价，还是目前我国主要采取的成本加成定价法，以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价， 无一例外地均强调定价应基于成本，并认同适度价格管制，其目标无外乎既要保证项目运行及合理收益，又不损及公共利益。第三，项目中的财政资金和特许权等公共资源，形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产，其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。

　　（二）监管与市场自律的衔接

　　PPP 模式除了面临项目监管一般问题之外，还面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机制协调，价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等，总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题。宏观方面，必须从 PPP 模式制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面，发挥行政监管和市场自律的双重作用， 营造有利的市场和制度环境，促进市场有序竞争。微观方面，应该加强行政管理、绩效评价和财政投资项目动态管理， 同时激发市场活力，优化竞争秩序，建立起包括价格监管、服务质量监管、 退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监督管理体系。

　　（三）公共利益与有限政府建设

　　有限政府是现代国家体系的重心。诚然，PPP 模式是“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的有效途径。但始终不能回避的一个问题是，有限政府如何通过市场化的 PPP 模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答。但目前来看，充分发挥市场机制作用，建设有限政府，实现政府职能转变，是改革的方向和目标。既然如此， PPP 模式更不应该作为一个骑墙选项，而应成为有限政府撬动无限市场资源的重要途径。

　　
    来源：《中国财政》 武若思、王春成