委托代理理论视角下的评标委员会职能分析

      一、我国评标委员会制度及其问题
       评标是招标过程中的核心环节，是招标人、投标人等其他招标采购相关各方最为关注的焦点。招标人的目的是确定最为满意的投标人，投标人参加投标的最终目的是为了中标，而决定这两个目标能否实现的关键环节就是评标。评标质量的好坏决定了是否能选出最适合的投标人，既而获得合理的价格、质量和服务。
      《招标投标法》确立了我国招标中的评标委员会制度，经过十余年的发展，在实践中也暴露了一些问题。例如评标专家受招标人代表干扰性言论影响、收受投标人贿赂或者出现评标决策失误的情况。本文试图从委托代理理论视角出发，分析评标委员会的不同职能与决策方式，结合不同类型采购项目的特点，探讨解决评标委员会制度存在问题的思路。
      二、评标委员会职能与委托代理关系
      我国评标制度的发展催生了评标委员会制度的形成，2000年实施的《招标投标法》赋予招标人依法组建评标委员会及定标的权力，把评标的权力委托给评标委员会，由评标委员会推荐中标候选人，招标人和评标委员会之间即构成了委托代理关系。正是这种委托代理关系的存在，不可避免地产生了委托代理成本。本文首先厘清评标委员会所行使的不同职能，然后分析在行使不同职能时所对应的实际委托人。从委托代理关系来看，评标委员会的职能可分为以下三类。
      （一）受招标人委托的一般评标职能
      一般评标职能是指评标委员会专家需要根据招标文件与法律法规的要求，对于易于用指标参数描述、评价指标可量化、自由裁量权小、需要运用较少的专业知识进行评判的评分项目，根据投标文件的实际情况予以审核或评分的职能。例如按招标文件要求需要进行初步审查的项目，包括检查投标文件是否符合招标文件实质性要求，投标保证金是否提交等，或是有明确打分标准、规格参数与分值对应、无自由裁量权的项目。
      评标委员会行使一般评标职能的实际委托人为招标人。在行使一般评标职能的委托代理关系中，需要专家做到客观公正，并根据实际情况进行判定。由于这类评标工作对专业知识要求低，一些招标人或招标代理机构在评标时会委派评标委员会成员以外的工作人员进行清标工作，以缩短评标时间，减轻专家工作量，提高效率。
      （二）受招标人委托的专业评标职能
      专业评标职能是指评标委员会成员根据招标文件与法律法规的要求，评标内容技术含量较高，需要运用自身在该领域的专业技能以及较高的自由裁量权进行评定、评分的职能。例如某危废填埋场施工工程项目招标，评标的商务部分要求评价项目管理机构的配备，评分细则为配备齐全（4~5分）、较齐全（2~3分）、配置较差（0~1分）；技术部分中施工、铺装方案评价细则为方案、措施具体完善细致（15~20分）、较完善（6~14分）、欠完善（0~5分）。此时需要专家行使专业评标职能进行评分。
      在行使专业评标职能时，评标细则难以具体化、标准化，往往需要给予评标专家一定的自由裁量权，运用其在各自领域的专业知识以及主观判断来进行评分。由于高技术含量的评标职能难以由招标人自身来完成，所以需要委托给评标委员会，利用其专业知识来弥补招标人知识结构的不足。后者能否行使好该职能将直接影响最终的评标结果。例如判断“配备齐全”、“较齐全”、“较差”三项，每项中的浮动分值也需要专家利用专业知识进行评价。
      （三）受纳税人委托监督制约招标人的职能
      从我国评标制度“政府主导——建设单位主导——委托评标委员会代理评标工作”的发展路径来看，在评标委员会制度形成之前，招标人曾拥有较大的决策权，而相应的考核追责机制并没有建立，在建设工程领域发生了多起虚假招标与工程事故。
      为了限制招标人的权力，在评标环节设计了评标委员会制度，一方面起到了监督制约招标人的作用，另一方面要求评标委员会独立评标，不受招标人影响。在行使这一职能的过程中，评标委员会需要代理招标人行使评标权力，公正、客观、独立地在法律规定与招标文件要求下履行评标职能，以制约招标人权力的扩大与滥用。从这一目标来看，纳税人应当作为监督制约招标人的实际委托人，如果评标委员会受到外界干扰而无法以独立意见进行评标工作，导致评标结果偏差，最终将损害纳税人的利益。
      三、影响评标委员会实现其职能的因素
      在委托代理关系视角下，评标委员会能否充分行使其职能将直接决定评标结果与招标质量。在评标工作中，评标委员会实现其职能有可能受到多方面因素的影响，本文从规则框架内外两个方面进行讨论。
      （一）规则框架内的影响因素
      1．法律法规对评标委员会职能的规定
      现行的法律法规对评标委员会的职能进行了基础性的规定，主要包括《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》。此类法律法规明确了评标委员会的权力与义务，使评标活动在规则框架内运行并产生基础性影响。
      2．招标文件是评标委员会的评标依据
      招标文件体现了采购人的需求情况，包括对潜在投标人的最低资格要求，货物、工程或服务的技术要求，评标办法和标准及其他商务要求等内容。因此，招标文件是否合法、科学，对评标结果具有根本性影响。评标标准和评标方法好比一把“尺子”，如果本身制定得不够科学合理，必然会影响到评标结果的公正性。评标委员会按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标，不得采用招标文件未列明的任何标准和方法，也不得改变招标文件确定的评标标准和方法，所以招标文件中所规定的评标标准和方法是影响和决定评标结果的关键因素，从而影响评标委员会评标。
      3．项目特点产生的影响
      根据招标项目特点的不同，评标委员会在不同类型项目中所行使的职能有所差异，主要可以按招标项目特点分为三类：
      （1）通用类采购项目
      通用类采购项目指具有标准化程度高，市场竞争充分且技术成熟，采购需求易于用标准化的、可量化的参数指标描述，项目复杂程度低等特点的采购项目。此类项目需要评标委员会利用其专业职能较少，主要行使一般评标职能与监督职能。此类采购项目市场成熟度高，如大宗成熟产品、空调、计算机、打印机等信息类产品。在此类项目的评标活动中，评标委员会易做出正确的评标决策，对于相关采购的监督重点应放在前期的需求制定及后期的验收阶段。
      （2）复杂类采购项目
      复杂类采购项目有需求不易描述、未知性较强、项目复杂程度高等特点。这类项目的评标内容中有大部分难以用定量标准评价的内容，例如对设计美观程度、服务质量的评判等。典型的复杂类的采购项目有诸如服务类采购，建筑外观设计，大型演出服务等。此类项目容易出现决策失误而造成招标人需求无法满足或招标失败等情况，因而主要需要评标委员会行使其专业评标职能。
      （3）混合类采购项目
      混合类采购项目复杂程度介于通用类和复杂类之间，此类项目需要评标委员会同时履行其一般评标职能、专业评标职能和监督职能。如大型工程建设，成套设备采购，货物工程服务一体的项目采购。
      （二）规则框架外的影响因素
      1．招标人影响
      招标人是评标委员会履行评标职能的实际委托人，评标委员会在评标中容易受招标人的影响。评标委员会组成中经常有1~2名招标人代表，一些招标人代表利用其与评标委员会接触的机会，试图以自身意愿影响评标委员会的正常评标活动，主要通过有倾向性、针对性、暗示性的发言达到目的。
      2．代理机构影响
      由于招标人与招标代理机构间存在委托代理关系，代理机构受招标人委托，组织、参与招标活动的全过程，其中包括了评标环节。从评标委员会组建到解散，招标代理机构都可以与评标委员会直接接触，其对整个招标活动的关键信息有着比较全面的掌握。这使得代理机构一方面可能为了执行招标人的意向，通过影响评标过程使评标结果倾向于招标人的主观意愿，另一方面也可能由于自身的信息优势地位，与投标人产生利益关系，从而影响评标活动。
      3．投标人影响
      （1）评标专家与投标人有直接利害关系
      参与评标的专家应具有与该项目有关的技术、经济等方面的知识和专业素养，相关法律也明确指出评标专家应“从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平”。目前，我国评标专家的社会身份或在行业中的活动行为较为复杂，可能出现以下情况：评标专家供职于某一投标人；评标专家曾经供职于某一投标人；评标专家与某一投标人熟识；评标专家与某一投标人有过合作等。然而相关法律中的回避条款很难界定或发现此类利益关系，从而出现投标人影响评标的情况。
      （2）投标人贿赂评标专家
      投标人参与投标的目的是通过竞争手段，尽可能抢占更多的市场份额，实现利益最大化。在这种利益的驱使下，投标人易产生贿赂评标专家这种“高效率、低成本”的不正当竞争，而目前法律对评标专家失职的约束与惩罚措施存在缺失，有明显的权责不对等现象，导致评标委员会受到投标人影响的情况屡屡发生。
      4.专家自身利益的考量
      在委托代理的视角下，假设专家是理性经济人，势必追求在一定约束条件下实现自己的效用最大化。这种情况下，专家会通过衡量自身的投入产出比来进行评标，此时专家在评标时就会为了尽快完成评标工作而产生不负责的行为。
      另外，评标专家库的设置、库容、规模及抽取还存在一些问题，催生了一批“影子专家”（指名字在专家库内，但极少参与评标的专家）和一批“评标专业户”（指专门以评标为主业的专家）。这是由于一线专家由于工作和时间关系难于参加评审，更多不了解当前市场和最新产品应用的专家相对更多参加评审，发生了专家“逆向选择”的情况，专家不“专”的现象时有发生，严重影响了评标质量。
      四、基于不同项目的评标委员会制度存在的问题及分类管理建议
      （一）现行评标委员会制度的优势与不足
      （1）现行评标委员会制度的优势
      法律规定的现行评标委员会制度及评标方式已经经历了十多年的发展，从其立法初衷来看，设置评标委员会一定程度上能够起到分散招标人权力以形成权力制约的作用，同时在防范寻租设租行为，提高采购效率，满足采购需求，保证招标过程竞争性等方面也发挥了一定作用。现行的评标委员会制度通过规定评标委员会人数与人员构成，设置回避原则等方式保证评标过程的公平性与决策的合理性。从评标方法来看，经评审的最低投标价法突出了价格竞争，减少了评标专家的自由裁量权，有利于节约资金。综合评标法则考虑到了项目的不同因素，运用范围较广。
      （2）现行评标委员会制度的不足
      随着实践的不断发展，现行的评标委员会制度逐步暴露出诸多不足，例如经评审的最低投标价法易导致投标人一味降低报价导致无序竞争、差别报价、低价低质、串标围标等现象发生。综合评标法的评定因素指标和重要性设置难以达到科学、合理的水平，评标委员会自由裁量权较大，易受到框架外因素影响等。
      现行的评标委员会制度并没有根据不同类型项目的特点进行分类管理，也没有考虑到不同项目中评标委员会所履行职能的不同，这就导致出现评标决策失当，采购结果无法满足采购人需求，甚至出现招标失败或发生不必要的质疑投诉等情况。另外,从制度设计上也无法有效遏制腐败现象的发生。
      因此本文作者认为，应当将不同类型项目根据其特点区分开来，有针对性地进行制度设计并实行分类管理。
      （二）基于不同项目的评标委员会制度分类管理建议
      （1）通用类项目建议
       通用类采购项目由于其标准化、采购需求易于用量化指标描述、决策复杂程度低等特点，评标委员会主要行使一般评标职能。由于这些特点，评标决策的质量能够得到较好的保证，所以应当注重此类项目评标过程的程序公正，提高评标工作效率。这就需要做好招标的前期工作，充分了解采购客体市场情况与技术参数，采取标准化的评标方法，降低评标委员会的自由裁量权，因此对于此类采购项目的监督也应该侧重于前期的需求制定与后期的验收阶段。为了降低委托代理成本以及减少评标委员会受到外界影响，在条件成熟的情况下，此类项目采购通过计算机辅助甚至直接评标都是可行的。
      （2）复杂类项目建议
      复杂型采购项目需求难以准确描述、难以通过定量指标进行评价、项目的复杂程度高，由于这些特点，使得评标委员会的评标质量很大程度上决定了最终的项目质量。专家水平对于此类项目决策质量影响较大，为了提高决策质量，可以由采购人自行选择该行业中业务水平较高的专家，并且招标人与专家间应当通过咨询合同明确契约关系。
      此时，评标专家主要发挥专业评标职能，发挥专业咨询作用。从长远看，是否采纳以及如何采纳评标委员会在此类项目评标中的咨询建议是未来评标委员会制度改革的新思路。在给予采购人更大权力的同时，也应当加大采购人的责任，做到权责对等，招标人需要对定标产生的结果即项目质量负责，承担相应责任。
      （3）混合类项目建议
      由于混合类项目的复杂程度介于通用类与复杂类项目之间，采取评定分离的办法可以较好的解决此类项目中的问题。评定分离指评标委员会负责评选出符合条件的2~3名中标候选人，由招标人执行定标权的方法。2011年12月27日颁布的《深圳经济特区政府采购条例》就采取了评定分离的评标委员会制度，并取得了一定成效。
      评定分离制度恰好也将评标委员会的功能设定于“事实上的定标权”与“咨询专家”之间，体现了过渡时期的现实考量。




      来源：《招标采购管理》   作者：赵勇  钱程  王丽莉   单位:国际关系学院公共市场与政府采购研究所

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