欧盟及德国、西班牙绿色公共采购对我国的借鉴

      摘要：近年来，绿色公共采购作为欧盟贯彻环保政策的重要工具，取得了较好的实施效果，不仅欧盟各国绿色采购意识不断增强，而且相关采购立法及其政策体系逐步完善。欧盟绿色公共采购的实践，对于我国推行绿色采购，推进资源节约和建设环境友好型社会具有重要的借鉴意义。
      一、欧盟及德国、西班牙绿色公共采购的基本情况
      （一）欧盟绿色公共采购的基本情况
      1.关于基本制度体系。目前欧盟层面上已经形成了系统规范绿色公共采购的相关法规及其作为二级立法的制度、条例、指令、通告和案例判决，目的在于引入绿色环保理念以及确保实现可持续公共采购的目标。总体来看，欧盟涉及可持续公共采购的相关法律及其制度条例对成员国具有普遍适用性，对规范成员国的绿色采购行为产生直接的法律约束效力。在欧盟法律的基础上，各成员国均通过国内立法方式予以贯彻落实。概括起来，目前欧盟层面涉及绿色采购的重要法规及其制度条例如下：
      2001年7月，欧盟委员会颁布了《公共采购领域中考虑环保因素与适用欧盟法律的解释性通告》，列举了在现行欧盟法律框架内公共采购考虑环保因素的多种可能性：一是在公共采购标的物的定义上，可以提出在公共建筑物上安装太阳能集热器或是采购电动巴士等要求；二是在公共采购货物特征的描述上，可以明确所使用原料或起始原料的要求（如必须使用来自可再生渠道热带木材制作的窗框等），以及提出拟采购货物的工艺方式或有形与无形的要求（如采购有机食品或绿色电力等）；三是在供货商的选择上，有权拒绝不遵守环保规定或曾因违反环保法律受到制裁的企业参与采购；四是在公共采购的决策上，优先采购能切实降低能耗或减少废气排放的，产品全生命周期成本相对偏低的、直接或间接效益相对明显的货物与服务；五是在采购合同的执行上，应该明确所采购货物必须使用可回收利用的包装材料，或是包含有报废产品安全回收处置服务的要求。
       2004年，欧盟颁布了《关于协调水、能源、运输和邮政服务业公共采购程序的指令》（2004/17/EC）、《关于协调公共工程合同、公共供应合同和公共服务合同评标程序的指令》（2004/18/EC）、《欧盟能源之星条例》等制度条例，明确了在公共采购中应加入涉及社会及其生态环境的决策内容，进而完善了规范绿色环保采购运作的政策法规体系。
      2006年4月，欧盟制定了《能源最终使用效率和能源服务指令》(2006/32/EC)，提出了到2017年各成员国通过能源服务与提高能效的措施实现节能9%的目标。其中，特别强调了各国政府机构要率先示范，在公共采购招标中优先选购节能建筑、产品和服务，进而为扩大欧盟能效产品与节能服务市场规模做出贡献。
      2008年1月，欧盟制定了《节能产品“能源之星”标志规定》，要求欧盟以及各成员国政府机构在采购招标中承诺购买张贴有“能源之星”节能标志的办公用品。
      2009年4月，欧盟颁布了《公共机构采购符合环保与能效标准清洁、高效机动车辆的指令》（2009/33/EG）。按照该指令的规定，从2010年12月起公共机构采购的机动车辆除去要满足相应能效标准外，还必须同时达到特定的二氧化碳排放标准，以及要求兼顾所采购车辆使用寿命期内的氮氧化物和颗粒物排放情况。同年10月，欧盟还颁布了《耗能产品生态化设计的指令》（2009/125/EC），明确在欧盟范围内将不得采购或销售所有高能耗产品。
      2010年，欧洲修改完善了《能源效率和能源相关产品“标签制度”指令》（2010/30/EU）。其中，该指令第9条进一步强调了公共采购中必须购买达到最高能效标准的产品。欧盟还作出决定，从2010年底实施修订后的电器产品电力消耗识别标签制度，即明确张贴有A+++标签的冰箱、冰柜、洗碗机和洗衣机，以及张贴有A标签电视机等为最高能效或最低能耗产品。
      除去欧盟颁布的法律或制度条例外，欧洲法院的相关案例裁决也将对规范成员国绿色采购行为产生直接的影响。2002年9月，欧洲法院在针对芬兰的一项巴士公共采购案例的法律判决(Rs.C-513/99)中，首次表示公共机构在按照欧洲法律实施采购时，可以在采购招标合同中明确地提及环境保护方面的要求，只要该要求不违反现行欧盟法律特别是反歧视性的规定。2003年12月，欧洲法院在针对奥地利的一项电力采购案例的法律判决(Rs.C-448/01)中，明确了采购方有权要求供电商提供一定比率的绿色电力。
      2.关于生命周期成本评估。在欧盟实施绿色公共采购的过程中，生命周期成本评估是一项非常重要的测算工具。欧盟官员强调，对比不同报价不能仅依赖采购价格，更准确的方法是考虑产品所有相关的“全生命周期成本（Life Cycle Costing）”，即考虑：采购价格、排放与污染（温室气体和有害物质排放）、使用和维护成本（包括能源和水消耗量以及其他消耗品，如墨水或纸张）、处置或转售的成本等，要在生命周期成本评估的基础上，选择经济上最具竞争力的产品和服务。例如，根据《公共机构采购符合环保与能效标准清洁、高效机动车辆的指令》（2009/33/EG），采购人可以按照公式对道路公交车辆的能耗指标和环境影响指标进行货币化测算，并将计算出的相关外部成本附加到采购价格上。（详见表1）

燃料的 货币化成本=	车辆运行的总公里数[km]×每公里油耗[L/km]×每升燃油中的能源单位[MJ/L]×每个能源单位的货币化成本[EUR/MJ] （每个能源单位的货币化成本[EUR/MJ] = 燃油价格 [EUR/L] / 每升燃油中的能源单位 [MJ/L])
二氧化碳排放的 货币化成本 =	车辆运行的总公里数 [km]×每公里的二氧化碳排放量 [kg/km]×货币化后的每千克排放的货币成本 0.03 – 0.04 [EUR/kg]
氮氧化合物排放的货币化成本 =	车辆运行的总公里数 [km]×每公里的二氧化碳排放量 [kg/km]×货币化后的每千克排放的货币成本 0.0044 [EUR/kg]
非甲烷碳氢化合物排放的货币化成本 =	车辆运行的总公里数 [km]×每公里的二氧化碳排放量[kg/km]×货币化后的每千克排放的货币成本 0.001 [EUR/kg]
废气中微小颗粒物排放的货币化成本 =	车辆运行的总公里数 [km]×每公里的二氧化碳排放量 [kg/km]×货币化后的每千克排放的货币成本 0.087 [EUR/kg]

 
     利用此工具进行生命周期成本的货币化测算，能够显著提高低排放、节能型车辆产品获得公共采购订单的几率，使得对绿色产品和绿色采购效果的评价有了可量化的尺度，并使公众相信，为绿色采购而产生的额外支出，会在产品使用中因节省下来的能源和环保支出得到弥补，甚至还能获得盈余。
      3.关于采购框架协议。为了简化采购、降低招标耗费、实现采购的灵活化，欧盟规定，成员国的公共采购方可采用框架协议的方式。框架协议是一个或多个公共采购方与一个或多个经济主体之间达成的协议，其目的是为一定时期内应进行招标投标的采购确定条件，特别是在价格和采购规模方面。采购的招标投标分为两个步骤实施：第一步，进行框架协议的招标（“基本协议”）。第二步，采用非正式合同确认单个订单（“服务订单”）。原则上，采购方不必提前就最终采购量进行确认，只需在总量上进行预估。框架协议为今后需授予的单个订单规定了重要的条件，可以为公共采购机构与供货人建立长期稳定的业务关系，并在确认单个订单时说明具体服务要求。
     4.关于政策执行情况。2012年，几乎所有欧盟成员国已制定了绿色公共采购的《国家行动计划》，超过50%的公共机构正在进行绿色采购，但推进绿色公共采购对欧盟而言仍然是一个十分艰巨的任务。欧盟绿色公共采购方面整体目标完成率仅为预期的50%，各成员国绿色公共采购执行情况十分不平衡，表现良好和表现较差的成员国之间差异巨大，7个最发达的成员国约完成10类产品和服务组总目标的50%。表现最好的4个国家，包括比利时、丹麦、荷兰、瑞典，其绿色公共采购所占比例可达到整个公共采购的40~60%。同时，还有12个国家绿色公共采购比例低于20%，部分成员国80%以上的授予决定仅基于采购价格而非环保或减排因素。欧盟范围内，主要基于生命周期成本而决定中标者的公共采购仅有6%，而将采购价格作为主要授予标准的占到64%。欧盟分析，其主要原因是欧盟作为整体缺乏推进绿色采购的强制性手段，各成员国并无向欧盟汇报其绿色公共采购进展的义务。
     （二）德国和西班牙绿色公共采购的基本情况
     公共采购是欧盟统一市场政策的重要组成部分，各成员国都必须遵守欧盟的公共采购制度，在不抵触的前提下，根据本国具体情况进行转化。因此，在WTO和欧盟法律约束下，包括德国、西班牙在内的各成员国虽然在绿色公共采购执行方面差别较大，但在推进措施上较为类似。
      1.建立采购制度体系。为落实欧盟层面的绿色采购立法要求，德国和西班牙均制定了公共采购的单项立法，对欧盟立法进行转化，详细规定了政府在采购中应当有环保方面的考虑，包括公共工程采购必须有保护环境和可持续发展的考虑因素，必须符合环境标准并优先采购节能环保产品和材料。同时，在《反限制竞争法》、《建筑工程合同管理条例》、《货物及服务招标与合同条例》、《自由职业服务招标条例》等一系列相关法律法规中，也都对采购活动贯彻绿色环保要求提出了具体规定，构建了规范绿色采购较为完整的法律框架体系。
      2.引导社会绿色采购。为体现中央政府在绿色采购方面的示范和带动作用，德国提出“可持续的联邦政府”计划，西班牙制定“绿色采购国家行动”计划，为政府部门设定具体目标。其中，德国要求联邦单位在2015年前，政府公用车平均每公里二氧化碳排放量不超过130g，可再生办公用纸使用量占到90%，推广使用带有环保认证标志的电器，使用可再生能源发电，建立环境管理系统。同时，为了协调各级政府机构的绿色采购行动，德国联邦总理府还会同各州政府办公厅组建了“可持续采购”战略联盟，西班牙则成立推进绿色公共采购的部际委员会，协调各部门共同参与绿色采购政策制定。通过各级政府机构的示范和带动，引导企业更多更好地研发与生产符合各类环保要求的产品、技术及服务，不断地扩大高能效产品及其技术的市场份额。
      3.宣传绿色采购理念。为提高公众对环保节能产品和服务的接受程度，德国、西班牙政府通过网络手段，为联邦、州或自治区以及社会公众提供关于绿色产品名录、相关认证标准，以及公共部门绿色采购成功案例等信息。全部公共采购的行动计划和相关标准全部上网公开，并出版《与环境相关的公共采购》、《可持续发展的采购》手册，介绍环保产品种类，公共绿色采购的合理性和必要性，以及产品使用等方面的信息，使全社会对产品在环境方面影响的关注度得到大幅度提升。
      4.规范绿色产品认证。德国环保署创立了“蓝色天使”标志计划，规定政府公共机构必须优先购买贴有环保标志的产品或服务。根据该计划，环境部制定相关能耗标准，该标准基于市场上相关产品的前25%的节约能耗水平制定，既保证这是一个相对较高的标准，也防止标准过高无法执行。同时，建立标准使用反馈机制，每四年对标准进行更新。通过联邦能源效率法（2007），将环境标准纳入联邦采购单位的框架合同中。
     二、欧盟公共采购政策的未来走向
     欧盟认为，现阶段绿色采购的目的是帮助采购机构确定采购对象和采购方式，提高利用资源效率，减少其活动对环境造成的影响，因此，许多手段还只是倡导性而非强制性。下一步，欧盟将进一步推进实施战略性采购，强化其在社会服务、环境保护、促进创新等方面的政策导向，主要措施有：
      （一）逐步升级和开发绿色公共采购标准。欧盟现行绿色采购标准属于非强制性规定，招标人可自己权衡采用何种标准，在公共采购中，出于公平竞争的考虑，招标人不能直接援引相关绿色环保标准来设定自身的采购需求。下一步，欧盟将考虑明确公共采购可以直接依据环保标准设定采购要求，只要该标准能够证明特定的环境和生态特征，属于欧洲或多个国家公认的环保标准。此外，欧盟还计划制定基础设施项目领域的绿色公共采购标准。
      （二）统筹考虑绿色环保和社会因素。欧盟公共采购最新修订草案中拟规定，若违反强制性社会、劳动或环境法律规定，可对其实施排除在招标投标程序之外的惩罚（指令草案第54、55条）。欧盟指令第55条第3a款：“采购方可排除任何经济主体参与公共采购，若采购方获知该经济主体违反社会及劳动法或环境法领域的欧盟法规。”欧盟指令第54条第2款：“若采购方确定该供应商至少未以适当方式满足欧盟法规在社会及劳动法或环境法领域的要求，可决定不将订单授予提供了最佳投标条件的供应商。”但是，就何为“适当方式”，欧盟官员表示目前还没有明确的界定。
      （三）加大绿色环保产业扶持力度。进一步完善政策和法律框架，例如出台新的废弃物政策，制定空气质量审查法规，取消对环境有害产业的财政补贴，对气候和资源友好型措施提供支持等。同时，通过制定相关公共采购政策，将清洁技术、可持续产品、清洁汽车及智能电网等纳入欧盟新产业政策的范畴。
      （四）推广使用生命周期成本。在《公共机构采购符合环保与能效标准清洁、高效机动车辆的指令》（2009/33/EG）的基础上，继续开发实用的生命周期成本工具，并进一步推广使用。
      三、几点启示
      纵观欧盟、德国、西班牙绿色公共采购的一些基本理念和实践经验，可以为我们提供如下有益的启示和借鉴。
      （一）充分发挥公共采购的政策导向功能。公共采购是各国进行宏观调控的重要手段，在应对国际金融危机和全球气候变化的挑战中，其政策导向功能更加凸现。欧盟将实施绿色新政、发展绿色经济作为刺激经济增长和转型的重要内容，涉及公共采购的部分新规定明显有巩固其节能环保技术优势，扶持绿色产业的意图。为使我国在新一轮经济竞争中占据有利地位，应更加注重并充分发挥公共采购保护环境，支持节能环保，支持自主创新，促进中小企业发展等政策功能，最大限度地为我国经济社会发展服务。
      （二）进一步完善绿色采购机制。完善制度是推进绿色公共采购的保障，要进一步健全现有建筑能耗、单位产品能耗限额、用能产品能效标准以及绿色建筑设计方案评价制度，探索建立公共建筑物的能效等级制度。鼓励公共工程项目选择符合绿色建筑认证和较高能效等级的工程勘察设计、施工和货物招标采购方案。同时，完善节能产品和环保产品政府采购名录，扩大涉及工程领域的产品和服务的范围和种类。积极推动国有企业自主实施绿色采购。
      （三）确立全生命周期的采购理念。在考虑全生命周期成本的情况下，将可以更为清晰地掌握所采购产品的隐性成本，进而压缩低采购报价的高能耗产品市场空间。建议在今后的公共采购中，不仅要考虑标的购买时的价格，还要综合权衡绿色产品的初始采购价、使用寿命、能耗、使用维护等方面的成本支出，保证绿色采购产生应有的效益，避免“好看不好吃”，浪费公共资源。
      （四）强化绿色采购监管力度。绿色公共采购政策功能的实现重在落实，要加大对绿色采购相关认证标准的制定和认证行为的信息公开力度，规范认证行为。探索将公共工程的建设、设计、施工和货物供应单位违反绿色采购强制性规定的行为，纳入到工程建设领域诚信建设和考核标准，进一步强化信用约束。
      （五）大力发展电子招标投标。电子招标投标在提高采购透明度、节约资源和交易成本等方面有着独特优势，在公共采购中发挥着越来越重要的作用。应进一步宣传贯彻《电子招标投标办法》和技术规范，引导和规范电子招标的发展。同时，加快建立电子招标投标公共服务平台，实现招标投标交易信息和监管信息共享，提高绿色公共采购的监管能力和公共服务能力。
 
      来源：《招标采购管理》   （作者：鲁岩 单位：国家发展改革委法规司）