中国的PPP机遇

      PPP（Public Private Partnership）模式，在我国被译作政府与社会资本合作模式。在公共物品和准公共物品提供领域，推广PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效途径之一。过去20年，PPP在我国发展几经沉浮。党的十八届三中全会后，中央释放出明确政策信号，我国PPP也迎来前所未有的发展良机。
       党的十八届三中全会指出，“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中央城镇化工作会议提出，“推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能”。《国家新型城镇化规划》提出，“理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”
       政府与社会资本在基础设施和市政公用领域开展更加长期、深入的合作，是运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措。推广应用PPP模式不仅是微观层面的操作方式升级，更是宏观层面的体制机制改革，是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度、推动城镇化健康发展要求的一次变革，具有缓解融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列重要改革政策的良好载体。
       PPP的概念
       对于PPP的概念，国际上并没有统一的定义，业内比较常见的定义主要来自世界银行、亚洲开发银行、联合国发展计划署、联合国培训研究院、欧盟委员会和英国财政部。尽管这些机构、组织或政府部门对于PPP的定义在内容和表达重点上不尽相同，但我们可以从中找出几个关键词：政府（公共部门）、社会资本（私营部门）、长期合作、替代性、提供公共资产或公共服务、绩效、风险共担，它们构成了PPP概念的本质。
       根据笔者理解，PPP是与传统的“政府提供”方式相对应的一种替代性公共资产或公共服务的交付方式，由政府与社会资本建立长期的合作关系实现，目的在于通过合理的风险分配实现公共产品供给绩效的提升。
       具体而言，PPP的应用目标与作用主要包括：
       提供更多的公共资产。引入社会资本，将原来由政府承担的初始公共资产的短期财政投入，转化为长期的政府付费或使用者付费，从而实现在短期内提供更多公共资产的目的。
       加快公共资产的建设进度同时保证建设质量。将付费与公共服务的可用性进行捆绑激励，可以促使社会资本提高建设效率。由于社会资本需要承担公共资产的运营维护职能，因此其拥有确保公共资产建设质量的积极性。
       降低公共项目的全生命周期成本。在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，社会资本有动力通过改进管理和优化创新降低项目建设和运营维护成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下预算体制缺陷造成的成本管理问题，进而降低政府和（或）社会公众为同等质量公共资产或公共服务所付出的成本。
       通过风险分配提升项目价值。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，PPP模式将风险分配给能够以最小成本、最有效管理的一方承担。与政府承担全部风险的政府提供方式相比，可以降低项目总体风险管控成本，实现项目价值提升。
      提升公共服务的质量。通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，在同等成本水平下提供更优质的公共服务。
       提升公共管理能力。政府可以专注于公共资产和公共服务的交付绩效监管与总体规划管理，同时可以获得更多、更有效的市场基准信息，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。
       推动相关行业的改革。在一些行业通过PPP模式引入社会资本，将融资、建设、运营、维护、管理等职能与责任进行重新分配，社会资本通过输入先进技术和管理技能、承担项目风险获得相关行业市场及其带来的利益，可以实现行业的市场化改革。
       PPP应用原则和注意事项
       运用PPP模式需遵循以下三个原则：
       风险最优分配原则。PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本。如果风险转移不恰当，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至还可能危及合作伙伴关系的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
       产出导向原则。产出指PPP项目为响应服务需求、达成期望成果，在项目建设完成后项目资产所达到的各项物理、技术、经济标准和各项服务的交付范围、绩效水平。PPP项目应关注公共服务的产出绩效（通过产出说明与规范进行定义），而非公共服务的交付方式，因此应保留社会资本选择如何交付项目资产和相关服务的灵活性。
       切实履约原则。要实现PPP模式的应用目标，应确保利益相关方对PPP项目协议的切实履行，包括实际履行和全面履行。PPP项目履约管理的目的包括：帮助政府克服相对社会资本的信息不对称；保护社会公众免受竞争不足的危害；确保项目风险实际转移；保护社会资本免受不良对手的侵扰；保护社会资本免受政府机会主义行为的困扰；激励社会资本提高绩效。实质上，政府始终是PPP项目的所有者，因为当项目发生实质性违约导致合作伙伴关系终止时，政府将不可避免地承担起提供核心公共服务的责任。尽管非实质性违约通常不会导致合作伙伴关系终止，并且在违约事件发生后存在相应的救济机制，但履行纠正义务通常需要花费比履约监管更高的成本。
       运用PPP模式也有可能导致一些潜在问题的发生，需要给予特别的注意：
       政府债务问题。PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致政府债务风险。
       项目选择问题。PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在政府承担部分市场风险的项目中，社会资本亦无足够动力对项目进行严谨的分析，从而可能导致错误的项目选择。此外，PPP项目的规划和筛选还有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。
       有效竞争问题。公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业领域甚至存在自然垄断的属性，因此PPP项目的竞争压力通常来自社会资本准入阶段，即政府在选择社会资本合作方时通常采用公开竞争的方式进行。但是对于PPP项目这类具有多样性、复杂性和长期性特征的标的而言，不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报难以进行直接比较，政府无法通过现有政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本。
       履约管理问题。当政府选定社会资本并签署PPP项目协议后，双方即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下，很难对社会资本的履约情况进行有效的监管；另一方面，由于缺乏有效的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本亦难采取实际措施保护自身权益。
       PPP模式分类
       PPP模式可以按照收入来源和公共职责转移程度两个维度进行划分：按照收入来源划分的是PPP的支付模式，按照公共职责转移程度划分的是PPP的运作模式。
       从PPP项目的收入来源看，PPP可分为三种支付模式，即使用者付费模式、政府付费模式和可行性缺口补贴模式（使用者付费不足的部分由政府补贴，或称混合模式）。
       使用者付费模式是指由公共资产或公共服务的最终用户向PPP项目公司付费的一种支付模式。使用者付费模式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施和市政公用项目，如市政供水、城市管道燃气、收费公路等。通常，使用者付费项目采用政府定价方式，以避免社会资本利用公共资产（有的还具有自然垄断性）牟取超额利润损害社会公众的利益。
       政府付费模式是指由政府使用财政资金直接向PPP项目公司付费的一种支付模式，也称政府购买服务模式。政府付费模式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如非收费公路、河道治理等。政府购买服务模式下，政府支付的是所购买服务的对价（Payment），而非政府补贴（Subsidy），即该等付费并不补贴项目公司的建设行为，而是以项目进入商业运营为标志，且付费基准为绩效导向，即付费多寡与绩效水平高低挂钩，通常通过基于可用性的绩效合同方式实现。
    可行性缺口补贴模式是指由公共资产或公共服务的最终用户向PPP项目公司付费，但该等付费不足以支撑社会资本获得满意的收益水平，有时甚至无法回收初始投资和运营维护成本，导致项目在财务上不可行，而政府则通过财政补贴的方式弥补可行性缺口，使社会资本可以获得合理的投资和运营回报。可行性缺口补贴模式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。可行性缺口补贴的方式包括：前补贴（无偿划拨资金、政府出资入股且分红比例低于股权比例、政府无偿或低价租赁项目资产）、后补贴（运营期补贴）、政策性补贴（财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权）等。
       按照PPP的定义，处于传统政府提供和社会资本提供之间的各种混合模式都属于PPP模式。按照公共职责（规划、设计、建造、融资、运营管理、维护、用户服务）和项目风险（通常随同公共职责一并转移）转移程度的高低，可以将PPP运作模式做如下分类：
       O&M的中文名称为委托运营，是一种将存量公共资产的运营管理职责、维护职责转移给社会资本的PPP运作模式，社会资本从政府处获得委托运营费，政府仍然保留公共资产的所有权。O&M通常采用中期合同的方式（可续签），目的在于引入运营管理公共资产的团队，以解决新建成的基础设施缺乏具备相应运营管理技能和经验的人员的问题。
       Managing Contract的中文名称为管理合同，是一种将存量公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）转移给社会资本的PPP运作模式，社会资本从政府处获得管理费，政府仍然保留公共资产的所有权。Managing Contract通常采用中短期合同的方式，目的在于引入先进的运营管理技能和经验，改进存量公共资产的运营管理效率，通常作为后续与社会资本进行更为深入的TOT合作的过渡模式。
       O&M与Managing Contract的主要区别在于：前者所需人员均由社会资本自带或招募而来，后者所需人员通常为政府现有人员，社会资本仅派出管理团队；前者以运营管理市场化为目的，后者以更深入的PPP合作为目的。
       BT的中文名称为建设-移交，是一种由社会资本承担新建公共资产规划职责（如需）、设计职责（如需）、融资职责以及建造职责的PPP运作模式。公共资产建成后所有权即由社会资本（指社会资本独资或与政府合资组建的项目公司，下同）无偿移交给政府，政府则向社会资本分期支付回购款和资金占用成本。BT项目的建设期由标的公共资产的规模建设决定，通常不超过3年；回购期则根据政府财政承受能力确定，通常为3~5年。BT的主要目的在于突破财政预算限制，引入社会资本资金提前建造公共资产，是利用PPP模式融资功能的典型模式。
       LOT中文名称为租赁-运营-移交，是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。社会资本通过向使用者收费的方式回收运营维护成本，同时将部分收费返还给政府，作为存量公共资产租赁费用并用于新增资本性支出。LOT模式的应用目的在于引入先进的运营管理技能和经验改善公共服务水平，进而提高公共资产经营绩效，为政府持续投资提供资金支持。LOT模式在国内的独立应用较少，通常与BOT等其他运作模式组合应用，因此合同期限会长达20~30年。
       需要指出的是，社会资本仅承担单一职责（如设计、建造或某些服务）的外包合同模式，由于合同期限较短、风险转移水平较低，且不将融资职责或运营管理职责转移给社会资本，因而不被算作PPP模式的一种。
       BOT的中文名称为建设-运营-移交，是一种由社会资本承担新建公共资产规划职责（如需）、设计职责、融资职责、建造职责、运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）的PPP运作模式。BOT模式存在两个子模式，分别为BOOT（建设-拥有-运营-移交）和BTOT（建设-移交-运营-移交）。二者的区别在于：BOOT模式下，公共资产建成后的整个运营期内所有权均归社会资本所有，运营期结束后再由社会资本移交给政府；BTOT模式下，公共资产建成后社会资本即将所有权移交给政府，仅保留资产运营权，运营期结束后再将资产运营权移交给政府。
       BOT模式下社会资本通过政府或使用者付费实现初始投资和运营维护成本的回收并获得一定的收益，通常合同期较长，达到20~30年。BOT项目资产的最终所有者为政府，通常由社会资本无偿移交（有时为了鼓励社会资本对项目资产进行重置更新，也可以设计有偿移交的机制），因此是政府获得可持续稳定运营的公共资产的一种有效路径。
       BOO的中文名称为建设-拥有-运营，在公共职责转移和回报机制方面与BOT模式基本一致，两者的区别在于BOO模式下项目资产所有权始终属于社会资本，政府的目标是通过该等项目获得持续稳定的公共服务而非掌握公共资产。BOO模式的合同期限通常为30年，在双方没有发生提前终止合同情形的情况下，可直接续约实现持续经营，不存在移交环节。
      TOT的中文名称为移交-运营-移交，是一种将存量资产所有权/经营权转让给社会资本，由其承担运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）的PPP运作模式。社会资本通过政府或使用者付费实现公共资产所有权/经营权转让对价和运营维护成本的回收并获得一定的收益，通常合同期较长，达到20~30年。与BOT类似，TOT项目资产所有权/经营权通常会在运营期末无偿移交给政府，主要功能在于通过盘活固定资产融资，同时引入先进的运营管理经验。
       ROT的中文名称为改建-运营-移交，是在TOT模式的基础上将存量资产的改造、升级或扩建职责及其附带的规划职责（如需）、设计职责和融资职责一并转移给社会资本的一种PPP运作模式，除增加了建造和融资功能外，其他属性和特征均与TOT模式一致。
      Concession中文名称为特许经营，是一种将区域基础设施或市政公用事业的全部公共职能（可能存在存量公共资产）转移给社会资本的PPP运作模式。其特点是政府划定特许经营区域，通过授予特许经营权的方式，由社会资本负责该区域内相关基础设施或市政公用事业的规划、设计、融资、建造、运营管理、维护和用户服务，在政府定价约束内通过使用者付费回收部分投资（存量公共资产转让价款及/或新增投资）和全部运营维护成本，特许经营期满由政府回购项目公司股权。Concession模式下，由于政府定价机制和特许经营区域内新增投资和服务需求的不确定性，特许经营期通常长达20~30年，特许经营期满政府对项目公司股权进行有偿回购。Concession是PPP运作模式中公共职责转移最为全面的模式，因为它并不仅仅指向固定边界的基础设施或市政公用项目，而是要求社会资本承担特定区域内的相关公共资产和公共服务的普遍交付义务。