关于建设市场存在问题探析

招标采购的全面实施，在节约国有资金，保障资金使用效率，以及从源头上预防腐败，都起到积极作用。实践证明，政府投资项目招标采购制度是比较成熟且科学合理的发包方式，也是将权力关进“笼子”里的有效手段。当然，任何事物都有其两面性，也正因为另一面性，社会上有部分人提出经过招投标时间就长、价格就高、招不到好队伍、拔款难、验收难等议论。
一、交易法理
由于采用招标方式发包项目，需要严格履行法定程序，客观上存在一定效率损失，正因如此，国家发改委3号令明确要求使用国有资金，或公共利益、公共安全项目，达到一定投资限额以上，须采用招标方式确定项目承包单位。财政部18号令也对采购招标有诸如资金性质和限额标准的规定，也就是说，是否采用招标方式确定项目承包人(供应商)，国家已充分考量，并建立在科学实践，精心调研，专家反复论证基础上，加以规范强制招标范围标准。
从全国来看，不同地区、不同时期、不同经济发展水平，对项目不招标（直接发包）限额标准也各有不同，如北京、上海等地，就是按发改委规定的招标限额(单项投资额200万元)以下项目可不招标。而江苏、浙江等地把招标限额扩大至50万元及以上。随着经济发展，江苏后来又将不招标限额扩至100万元以下。随着市场化程度的不断成熟，不招标项目限额必将提高，这是大势所趋。目前，发改委正在向全国征求意见提高招标限额，也正是顺应市场发展需求。但是不是扩大项目不招标范围，就意味着政府放松对建设市场的监管呢?其实不然，政府通过强化市场监管，不断促进市场化水平提升，让市场决定资源配置，从而使市场依法、诚信、规范、有序运作。因此，强化建设市场监管已是迫在眉睫，经过一段时间多地走访调研，笔者对建设市场中存在的问题、成因及对策作一浅析。
二、存在问题
（一）违规操作，以邀代招。
有些建设单位认为通过公开招标方式，找不到理想的承包人，而采用邀请招标或直接发包，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口，以时间紧、任务重、资金缺、带资建、领导要求特殊等为由，把本应公开招标项目，改变为邀请招标或直接发包。
（二）拆分项目，虚假招标。
一些单位为了规避招标，将一个项目肢解成几个不足招标限额的项目，再将被拆分的项目进行直接发包。一些建设单位招投标工作的透明度不高，事先内定了承建单位，为了形式上能符合规定，以对长期合作单位了解、实力强、信誉好等为由，建立内部承包企业库，遇有应招标项目，要求仅对内部企业库发布信息，由于信息不够公开，造成竞争不足，同时，享受优待投标企业趁势串通，致使招标失败，从而达到通过直接发包,抬高价格的目的。
（三）抬高门槛，弱化竞争。
一些招标人虽然向社会发布了招标公告，但在报名条件上抬高准入门槛，提高企业资质业绩，设置技术障碍，提出较差付款条件等，大大削弱投标竞争，为“意中人”中标创造有利条件。
（四）应招未招，领域不广。
大部分乡镇的招标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理的工程项目，而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、市政、绿化、专项资金投资等项目依法纳入招标范围。
（五）未批先建，浪费严重。
进入招标程序时，招投标监管部门要求建设单位提供包括立项、规划、资金证明等建设前期资料，业主就立马反映招投标手续繁琐，影响工程进度。甚至，有些建设单位未履行招投标手续即行开工，只有当无招投标手续，财政不予付款时，才想到要补办招投标手续。在他们心目中，招投标只是为其确定项目承包人披上合法外衣的工具。由于“三边”（边勘测，边设计，边施工）工程的大量存在，项目监管出现断层，项目依法性、科学性、合理性、可行性将大打折扣，也为质量、安全带来诸多风险，更有甚者，因规划不具前瞻性，过几年影响市政建设而可能被拆除，造成政府资源重复浪费。
（六）监管不力，问题重重。
建设单位借以中标单位是通过招投标确定的，出现质量问题应由招投标部门包揽。实际情况是：在招标过程中，项目业主事前没有落实好项目资金，又盲目压低招标控制价，在建设市场“僧多粥少”情况下，投标企业为了生存，不得不低价抢标，中标价甚至低于成本，虽然法律规定低于成本价按无效标处理，目前，这一规定只停留在法理层面，很难落到实处。因为成本价是指投标企业的个体成本，而非社会平均成本，而投标企业成本各不相同，很难准确定论。因此，投标企业不惜报出低价获取中标，又由于资金未落实，业主不按合同进度付款，大大增加了中标人的资金成本，中标人在施工过程中不得不千方百计偷工减料，规避亏损，加之项目业主施工过程监管不力，项目最终出现质量问题在所难免，这也是经常引发建设市场群体事件的根本原因。
建设市场虽存在挂靠、转包、违法分包现象，社会上只重视上述情况的危害性，而忽视了项目资金落实到位和强化项目实施过程监管的核心作用。如：部分乡镇一事一议农路项目，省里要求项目资金省、乡财政各出一半，乡镇府没有按省里要求配套另一半资金，而是将省里提供的资金（甚至还挪用部分）设定为招标控制价，投标人报价必须低于控制价方为有效标。而项目预算价基本接近省、乡资金之和，也就是说，投标人报价起码低于预算价的一半，这么低的价格，施工不出问题才是怪事。当监管部门建议控制价需要上调时，招标人不予接受。项目低价中标后，承包人如不大幅压缩实体成本投入，只能面临亏损，加之业主监管乏力，出现质量问题情理之中。项目出现质量问题被曝光后，项目业主总是用项目是经过招投标的，来作为“挡箭牌”，撇清项目业主的应有责任。殊不知，工程项目是以业主为主导，实行项目业主负责制，即业主管理制，它是以工程项目为对象，以项目业主管理为核心，以取得综合经济效益为目的，通过工程发包手段，统筹安排、合理调度、强化管理，使工程项目发挥应有效能。因此，针对发包项目，项目业主应该怎么做，做到什么程度，做不好应承担多大责任，法律法规都有要求。
（七）资金缺乏，久拖不验。
一是建设资金不到位。部分建设单位，在项目资金或资金来源尚未落实的情况下，即行要求招投标，严重违反了招投标法律法规。同时，由于资金不到位，造成项目建设过程支付艰难，项目工期、质量无法保证，即使糊弄完工，项目业主也不敢贸然组织竣工验收，因为验收合格意味项目结算付款，因此项目常常是久拖不验，为社会稳定埋下诸多隐患。
二是资金管理不规范。大部分建设单位未设专账管理，资金使用不规范，管理不严，有的单位将建设资金挪作它用，非建设性支出偏大，使得本来就十分紧张的项目建设资金，更是雪上加霜。在资金拨付上，存在不规范，不能严格按照合同、进度拨付项目款项。也有部分建设单位将工程款未按规定汇入中标企业基本账户，而是汇入项目部临时账户或“包工头”设立的个人账户，这也为挂靠投标提供了便利。
三、问题分析
客观原因
(一)法律法规不完善。
现行的招投标法律法规在规范招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对规避招标、虚假招标、转包挂靠、违法分包等如何处罚，只是大而化之，具体执行起来标准难以把握。对围标串标行为，尚无操作性强的认定方法。
（二）异域市场差别大。
与发达地区相比，欠发达地区由于经济规模、发展水平、经营理念等存在较大差距，加之建设市场信用体系的原本脆弱，欠发达地区建设市场发育一般尚不成熟，上规模的设计、施工、监理、代理等企业呈现数量较少、资质较低、实力较弱等特点。一些单位和部门，为了追求建设速度和品位，盲目招引域外“高”、“大”、“上”企业参与建设，而忽视了对本土企业的培育，本土企业错失诸多提升发展机遇。
欠发达地区由于自身条件限制，大部分本土企业很难独立在竞争激烈的市场中胜出，更谈不上做大做强了，因此，他们采用“连横合纵”，亦即：针对本区域中、小项目，域外大企业看不上，本土小企业想中标，但又苦于类似小企业众多，怎么办？本土小企业一般都运用“串联”投标（俗称“串标”）的方式来“瓜分”项目；针对本区域大部分大项目，因付款方式差，对域外高资质、实力强、信用好的企业没有吸引力，而本土企业想中标，但又不具备相应资质，这时，不得不寻求外援，借助外阜高资质企业来参与投标（俗称“挂靠”）。
据了解，由于发达地区建设资金到位率高，项目竞争激烈，加之政府对本土企业扶持力度较大，建设市场发育水平就较为成熟。为应对成熟的市场竞争，设计、施工、监理、代理等企业更注重自身品牌的打造，基本实现 “它律”向“自律”的华丽转身。而大部分欠发达地区建设市场发展尚处于初级阶段，无论是企业数量、资质、实力，还是市场信用，都存在巨大的提升空间。
主观原因
（一）招标认识不清晰。
有些部门单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致，但对“怎么招”的认识比较模糊。一是对招标的重要性认识有失偏颇，简单地把招标看作一道程序和手续，重程序形式，轻内容实质，重开工时间，轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够，片面地认为责任主要在招投标管理部门，混淆业主责任与管理部门责任的关系，对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清，处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。
（二）业主监管不到位。
针对建设市场挂靠、转包、违法分包等违法违规行为，建设单位本应起主导监管作用，但很少监管到位，究其原因主要为：一是建设单位考虑重新确定施工单位，影响项目实施进度，而委曲求全；二是部分挂靠者本身就是建设单位“心仪”对象；三是挂靠者进场后，加大对建设单位项目管理人员的情感攻势，业主已认可；四是建设单位项目管理人员存在怕得罪人心理。
按理说，业主是建设项目的主人，理应尽职、尽责、尽心，然而这里的业主并不是真正意义上的业主，而是代理业主，是使用他人的钱替他人办事的人。人的花钱主要分为四种情况，自己的钱办自己的事，自己的钱给别人办事，然后是别人的钱给自己办事，别人的钱给别人办事。其中效率最低的就是用别人的钱给别人办事。大部分业主在项目监管过程中，都是“睁一眼闭一眼”，得过且过。因为这样不仅不得罪施工方，还可得到 “意外”收获，如果出现工程质量问题，又能将责任推给招投标管理部门，何乐而不为呢！正是这种情形的存在，让业主监管行同虚设。 尤其是大部分项目完工后迟迟不验收问题，主要是项目业主自身的问题，怕项目验收后，承包单位要求按合同结算工程款；也存在部分业主在验收环节设置重重障碍，进行“吃”、“拿”、“卡”、“要”。
（三）监理管理不认真。
监理系建设管理方之一，它在工程实施过程中，对工程质量、项目投资计量与控制和工期的把握起重要作用。项目监理工作不到位，责任不落实主要体现在:监理队伍素质不高，难以实施有效监督。据调查，本县本土监理企业因资质较低，不能满足项目招标需要，因此，大多项目监理中标单位，均系本地“牵头人”借用外地较高资质承接监理业务，缴些管理费用，而“牵头人”大多不懂监理业务，但“社会关系”较好，承接监理业务后，向社会搜罗一些“散兵游勇”实施项目监理，监理过程中又像“走马灯”一样更换频繁，也正因为队伍不专业、不稳定、素质差，加之工资又不高，出现监理方与施工方串通一气，该检查时不检查、该旁站时不旁站，想方设法降低建设标准，最终达到“互利共赢”目的。
四、建议对策
（一）加强投资把关，确保建设资金落实到位。
进一步加大建设资金落实、执行力度，从源头上防范因资金未落实，导致建设过程支付困难，引发群体事件。要加快推行工程担保制度，完善相关配套措施和办法。
要加强对政府投资工程建设资金落实情况的监管，严禁使用带资承包方式进行建设，严肃追究违规业主单位及其负责人的责任。发改部门要加强对项目立项的监督管理，控制和防范建设项目“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）问题；住建、交运、水利、农业开发等部门，加大对工程拖欠工程款的监督和处理力度，严格控制资金不到位的工程开工；财政部门和审计部门要以政府投资工程为重点，进一步加大项目预算执行情况和竣工决算的审计监督力度；财政部门还要切实加强对地方配套资金落实情况和政府投资项目财政资金支付审核管理的监督检查，确保工程款及时足额支付。有关部门应对建设单位挪用建设资金、无正当理由长期不结算或在限期内仍不能解决拖欠工程款等问题的项目，通报处理。并将拖欠单位列入失信名单，在市场准入、土地使用、项目核准、银行贷款等方面加以限制。
（二）加快市场步伐，引导本土企业做大培强。
虽然，建设市场一体化是大势所趋，但县域建设市场大部分系本土企业在运营。由于欠发达地区县域经济还处于大幅提升过程中，自身资源优势尚未充分彰显，外资吸引力还不足，应激发本土企业有想干事的冲动，会干事的能力，干成事的气魄，不出事的信念。充分发掘交易市场潜力，积极引导培育本土企业做大做强，全力服务县域经济发展。
一是强化市场培育引导。政府职能部门要改善服务方法，提高服务水平，沉下身子，主动对接，了解企业的需求，为企业排忧解难。在市场经济条件下，企业是主体，把引导作为重要抓手和途径，主动提供政策服务，激发企业家创业、发展的热情，把企业做大做强。
二是加大项目投入力度。项目建设是经济工作的“助推器”，没有新的项目，规模企业培育就只能是一句空话，“比学赶超”也只能是纸上谈兵。
三是完善政策激励机制。让更多的企业家以发展为荣，以壮大企业为己任。同时，在舆论上、在宣传上营造利于企业家创业的氛围，使政策能够更好地推动规模企业培育，让“高、大、上”企业在市场竞争中脱颖而出。
（三）加强标前准备，严格招标前置审核控制。
一是加强方案论证。要对项目建设各方面的因素进行充分论证和科学研究，根据可能的财力确定可行的方案，并编制与方案相符的投资估算。杜绝草率论证、仓促上马项目。还应当组织专家对设计方案能否满足初步设计阶段的控制概算要求进行预测论证。
二是完善图纸审查。公共资源交易管理部门要严格限定工程量清单的编制依据，清单编制必须采用经由具备审图资格部门审核通过的施工图纸，坚决杜绝采用初步设计或扩大初步设计阶段的图纸进行编制。
三是强化造价审核。加强对中介机构的管理，强化建设单位及其委托的中介机构招标控制价编制结果的责任。对工程的量和价合理审增、审减，杜绝建设单位和中介机构预算编制不准确的问题。政府造价管理部门应严把审核关，发现问题应严格追责。
（四）加强诚信建设，实现市场规范高效运行。
要加快建筑市场诚信体系建设，推进建设市场各方主体诚信行为的记录、归集、应用、发布、奖惩、修复工作，积极探索建立诚信奖惩机制。要在建设用地、规划许可、施工许可、商品房预售许可、竣工验收备案和权属登记等环节严格把关，强化对工程建设各环节的有效控制。使失信企业“一处失信、处处受制”，甚至被市场驱逐，把诚信记录与经济杠杆相结合，有效改变当前违法违规成本过低的状况。
（五）加强业主责任，减少项目建设掣肘因素。
项目要想招到好队伍，作为业主起码应做好“三要”、“三不要”：一是按法律规定，招标前置手续要准备充分，业主不要心存杂念；二是招标过程要公平、公正，业主不要强加干预；三是标后要强化监管，业主不要推卸责任。
（六）加强监督创新，加快综合监督力量形成。
由于政府投资重点项目具有工程量大，建设周期长、涉及面广等特点，因此，加强对建设项目的全过程监督，科学有效监督方式尤其重要。针对当前监督过程中存在的问题应改进监督方式，充分发挥职能部门和社会力量的监督，形成上下联动、内外配合、齐抓共管的监督体系，强化对建设全过程的监督。
一是建立监督网络。明确建设单位是建设项目的第一责任人，负责项目的建设全过程监管；监理部门作为第三方，独立行使项目进度、质量、安全等管理与监督；相关职能部门负责技术指导与监督；行政主管部门依法